WWW.DISSERS.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

   Добро пожаловать!

Pages:     | 1 |   ...   | 73 | 74 || 76 | 77 |   ...   | 91 |

Среднесрочные планы бюджета должны опираться на четко определенные и подкрепленные калькуляцией издержек политические предложения;

Среднесрочные основы бюджета должны сопровождаться активными мерами по анализу политики по конкретным статьям расходов.

Не во всех странах, опыт среднесрочного планирования бюджета оказался удачным. Так в Канаде204 практика планирования бюджета сроком на 5 лет была введена в начале 1980-х, однако, в 1994 году правительство перешло на планирование бюджета сроком на два года, поскольку вследствие неточных прогнозов доходов и отсутствия механизмов сдерживания роста расходов не удавалось достичь выполнения среднесрочных планов.

В целом, проблемы долгосрочного планирования могут быть разделены на четыре группы:

1. При слишком оптимистических прогнозах может быть переоценен будущий рост экономики, что создает иллюзию дополнительных ресурсов и приводит к неоправданному раздуванию государственных расходов.

2. Министерства и ведомства рассматривают суммы, записанные в долгосрочном плане, как ожидаемые поступления и строят свои программы, исходя из этих сумм, что затрудняет сокращение финансирования при финальном утверждении бюджета.

3. В случае, если среднесрочные планы представлены в реальных, а не в номинальных показателях, непрогнозируемый рост инфляции может привести к резкому увеличению расходов, что создаст слишком большую нагрузку на бюджет.

4. Среднесрочный план оставляет место для стратегии уклонения от финансирования законодательно закрепленных расходов, которые могут откладываться на срок, выходящий за пределы периода планирования.

Первая из этих проблем и способы ее решения, принятые в бюджетных системах некоторых стран, будет рассмотрена в одном из следующих пунктов данного раздела.

Вторая проблема на практике нередко приводила к тому, что изменения финансирования в сторону его снижения оказывались затруднены, даже несмотря на то, что во многих случаях стала очевидной переоценка экономических возможностей «Budgeting in Canada», OECD, 1999, H. Sims, «Policy and Budgetary disharmony: Canada’s experience since 1960’s», OECD, 1996.

государства, заложенная в СБП, и реальная экономическая ситуация не позволяла осуществлять финансирование в прежнем объеме. Помимо дефицита бюджетных средств свою роль сыграл также недостаток финансовой дисциплины, имевший место во многих странах ОЭСР, который также способствовал невыполнению СБ - планов и неуспеху практики их применения.

Во избежание второй указанной проблемы, многие развитые страны ограничивают объемы финансирования ведомств в течение всего периода планирования их текущими значениями, не оставляя места для дополнительных расходов на новые программы.

Вообще, одним из основных недостатков СБ - планирования в странах ОЭСР стал подход, при котором планирование осуществлялось исходя из расходных потребностей («needs» approach) без учета реальной экономической ситуации и реально существующих возможностей. (Следует заметить, что в исследовании центра фискальной политики205, посвященному данной теме, подход построения СБ - планов исходя из расходных потребностей рассматривается, как одно из достоинств СБП, тогда как в практике стран ОЭСР он оказался одним из главных недостатков). Практика планирования на основе расходных потребностей привела в итоге к необходимости заключения большого количества соглашений об изменении объемов финансирования и даже к частичному невыполнению правительствами своих обязательств.

Данные проблемы в итоге усложнили использование СБП, даже несмотря на то, что документы, разрабатываемые в рамках СБП имели значительно меньшую юридическую силу, чем ежегодные бюджеты, их легче было изменять и легче было варьировать финансирование министерств и ведомств на основе заявок на бюджетное финансирование, составляемых не на один год, а на несколько лет вперед.

Приведем ряд примеров:

1. В Великобритании, где существует система среднесрочного планирование и планирования бюджетных потребностей, освобождение спроса в публичном секторе от краткосрочных нарушений и дестабилизирующих факторов позволяет увеличить стабильность бюджетной политики и защитить бюджетную политику от краткосрочных колебаний рынка.

2. В Германии и Нидерландах, которые являются более типичными примерами, среднесрочное бюджетное планирование используется в основном с целью прогнозирования долгосрочных последствий краткосрочных программ и действий, с целью повышения эффективности фискальной политики, но не более того.

3. В Канаде в 80-е годы применялась практика составления пятилетних финансовых программ по всем сферам деятельности. Практика их оказалась неудовлетворительной.

Для решения третьей проблемы в Великобритании «ежегодно утверждаемые расходы» планируются не в реальных, а в номинальных показателях и не индексируются в случае превышения инфляцией заложенных в бюджете параметров, что стимулирует агентства к сокращению расходов. Четвертая проблема обусловлена, главным образом, несоответствием законодательного и бюджетного процесса и уже обсуждалась в данном разделе.

«Внедрение среднесрочного финансового планирования в бюджетный процесс Российской Федерации» Отчет Центра фискальной политики при поддержке Агентства Международного развития США Контракт OUT-PER-I-00-99-00003-00.

6.4.6. Вопросы среднесрочного планирования, которые должны быть отражены в законодательстве о среднесрочном планировании В целом законодательно закрепленные правила среднесрочного планирования должны отвечать на ряд основных вопросов:

кто осуществляет среднесрочное бюджетное планирование;

какие показатели и данные принимаются в расчет при осуществлении СБП в обязательном порядке;

какие методики расчетов применяются при осуществлении СБП и каков юридический статус данных методик;

какие именно социально-экономические показатели и величины прогнозируются и в каких стоимостных показателях (в абсолютных цифрах, в процентах, в долях и т.д.);

какие ограничения СБП накладывает на финансовую деятельность государства в дальнейшем, и какие ограничения вводятся для представительных органов власти при принятии бюджета на очередной финансовый год;

в форме каких документов оформляются результаты СБП;

какие временные пределы рассматриваются в рамках СБП и т.д.

В настоящее время в странах ОЭСР практически все инструменты среднесрочного планирования направлены на поддержку долгосрочного экономического роста. И это не просто понимание того, что на уровень занятости населения могут повлиять бюджетные расходы. Для экономики, в которой велики государственные инвестиции и/или частные накопления структурный долг является способом получить доступ к частным сбережениям в целях инвестирования. Если политика среднесрочного бюджетного планирования включает в себя оба элемента – фискальную и монетарную политику, совместное использование данных инструментов может дать значительно больший результат. Контроль над ростом денежной массы, а также ростом внутреннего долга требует координации действий казначейства, министерства финансов и банковской системы в лице центрального банка и коммерческих банков. Однако такая координация может постепенно привести к доминированию монетарной политики над фискальной и к установлению приоритета контроля за агрегатами денежной массы.

Поэтому при разработке механизмов среднесрочного планирования необходимо обеспечить независимость фискальной и монетарной политики, в частности, используя относительную независимость центрального банка, с целью избежать инфляционной политики, которую может пытаться проводить Правительство.

6.4.7.Формулирование фискальных целей в рамках СБП Среднесрочное планирование включает формулирование фискальных целей и утверждение плана их достижения, выраженного в операционных терминах, то есть в терминах ожидаемых доходов и предельных расходов бюджета. Кроме того, в среднесрочном плане оцениваются издержки продолжения существующей бюджетной политики, что позволяет на каждом этапе определить дополнительные ресурсные возможности бюджета, не противоречащие фискальным целям. Это сдерживает запросы ведомств при планировании новых расходных статей и стимулирует правительство к принятию решений, необходимых для достижения фискальных целей в будущем.

Среднесрочные фискальные цели устанавливаются в процентах от ВВП или номинальных величинах. В качестве целевых показателей могут выступать следующие бюджетные параметры: профицит (дефицит) бюджета, величина государственного долга, доходы и расходы бюджета (см. график 4).

График 4 Число стран ОЭСР, обозначающих среднесрочные фискальные цели Дефицит/профицит в % к ВВП Государственный долг в % к ВВП Расходы в % к ВВП Доходы в % к ВВП Расходы в номинальном выражении Дефицит/профицит в номинальном выражении Доходы в номинальном выражении i i l t Долг в номинальном выражении Другое Число стран Источник: ОЭСР Среднесрочный план позволяет оценить последствия принятия в текущем году многолетних программ расходов для бюджетов последующих лет. Это, в частности, относится к операционным расходам на новые проекты капитального строительства и приобретения оборудования, финансированию программ, вступающих в силу в течение следующих лет, а также новых или уже существующих программ, расходы на которые не могут быть отражены только в бюджете текущего года. Принятие долгосрочных программ расходов, не сопровождающееся оценкой издержек для бюджетов последующих лет, может привести к возникновению в будущем обязательств, не обеспеченных ресурсами. Таким образом, полное отражение на стадии планирования бюджета расходов, включаемых в бюджеты последующих лет, особенно важно в свете профилактики возникновения избыточных обязательств бюджета, которые не могут быть профинансированы исходя из имеющихся ресурсов в рамках обозначенных фискальных целей, и, как следствие, приводят к возникновению кредиторской задолженности. Следовательно, среднесрочное планирование является одним из основных механизмов, предотвращающих возникновение кредиторской задолженности.

6.4.8. Закрепление результатов СБП в нормативно-правовых документах Правила использования результатов среднесрочного планирования могут существенно различаться в зависимости от той юридической силы, которая придается среднесрочным планам и прогнозным документам.

Среднесрочные бюджетные планы могут быть законодательно закреплены или задавать только индикативные уровни параметров, на которые правительство ориентируется при ежегодном составлении бюджета. Это означает, что принятый в установленном порядке представительными органами государственной власти прогнозный документ может носить обязательный характер, а может использоваться исключительно в информационно-рекомендательных целях. В частности, прогнозный документ может быть принят как в виде рекомендательной «стратегии», «политики», «основных направлений», так и в форме многолетнего бюджета, порождающего определенные права и обязанности у участников бюджетного процесса. В последнем случае возникают существенные затруднения при необходимости внесения коррекции финансового плана, принятого в виде многолетнего бюджета – требуется формальная мотивация, принятие поправок законодательными органами и т.д. На сегодняшний день среднесрочный финансовый план в форме многолетнего бюджета практически не применяется.

Прогнозные планы составляются на основе предположений о значении основных экономических показателей на период планирования и предполагают компромисс между релевантностью бюджетной программы и определенностью значений макроэкономических переменных. Вероятность осуществления многолетнего плана достаточно высока в том случае, если будущие доходы бюджетной системы предсказуемы, а механизмы контроля над расходами хорошо разработаны и эффективны. Например, правительство Великобритании недавно пошло дальше многолетнего перспективного плана и ввело жесткую трехлетнюю роспись для большинства статей расходов. Однако, в России пока недостаточно условий для введения жесткого среднесрочного плана. При этом необходимо отметить, что прошлый опыт той же Великобритании, связанный с использованием многолетних бюджетов, не был чересчур оптимистичным. В Великобритании в 70-е годы уже применялись многолетние бюджеты, которые выражались даже не в относительных показателях, а в абсолютных цифрах. Однако когда экономический рост замедлился, а инфляция существенно возросла, прогнозы бюджетных расходов автоматически пришлось пересматривать, причем это создало существенное давление на публичные финансы в будущем. Использование многолетнего бюджета в этот период повлекло волну государственных расходов, предполагающих более высокие расходы в текущем финансовом году и постепенное уменьшение расходов в последующие годы.

Получатели бюджетных средств вынуждены были сократить свои будущие расходы с целью сохранить существующие ассигнования.Тем не менее, разработка индикативного плана, сопоставляющего общую стоимость бюджетных обязательств и ресурсов, представляется в настоящее время особенно важной.

6.4.9. Варианты построения среднесрочных планов Стоит остановиться на трех вариантах среднесрочных планов:

«Managing Public Expenditure – A Reference Book for Transition Countries», R.Allen, D.Tommasi, OECD, 1. Чисто техническая перспективная оценка ожидаемых расходов на финансирование существующих программ, включающая, в том числе, текущие расходы на капитальные проекты.

2. Жесткий план по сокращению расходов в наименее приоритетных областях, включающий расходы только на существующие программы и те новые программы, финансирование которых уже утверждено в годовом бюджете.

3. Классический среднесрочный план, отождествляющий новые программы и соответствующие издержки в течение всего периода планирования. В него могут быть включены все разработанные программы и ожидаемые расходы. В условиях отсутствия эффективных механизмов принятия инвестиционных программ и прозрачного бюджетного контроля такой подход может привести к неоправданному раздуванию расходной части бюджета.

Pages:     | 1 |   ...   | 73 | 74 || 76 | 77 |   ...   | 91 |



© 2011 www.dissers.ru - «Бесплатная электронная библиотека»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.