WWW.DISSERS.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

   Добро пожаловать!

Pages:     | 1 |   ...   | 72 | 73 || 75 | 76 |   ...   | 91 |

6.3. Проблема включения кредиторской задолженности в состав государственного долга Новое Руководство по статистике государственных финансов МВФ предлагает включать в понятие долга (debt) все стоящие на балансе обязательства за исключением производных финансовых инструментов. Предыдущее Руководство 1986 г. делало ряд исключений, которые включали в себя любую текущую задолженность по неоплаченным обязательствам200. Таким образом, согласно новому Руководству, задолженность по неоплаченным обязательствам государства (которая входит в состав стоящих на балансе обязательств при учете по методу начислений) должна быть включена в состав государственного долга. Такой подход представляется логичным с точки зрения международной практики, учитывая, что недофинансирование осуществленных расходов по существу является таким же способом покрытия дефицита, как и привлечение заимствований. Принцип включения кредиторской задолженности бюджета в государственный долг относится скорее не к механизмам профилактики, а к способам урегулирования задолженности, поскольку выполнение долговых обязательств по государственному долгу является приоритетной статьей бюджета. Тем не менее, это устранит возможности для игнорирования задолженности и тем самым сведет на нет стимулы к неполному отражению законодательно закрепленных расходов в бюджетной росписи, предотвращая возникновение задолженности в будущем.

В мировой практике учета обязательств государства кредиторская задолженность бюджета часто включена в понятие внутреннего долга. В российском бюджетном законодательстве содержание понятия «внутренний долг», как отмечалось, значительно уже и включает лишь долговые обязательства, вытекающие из облигационных займов, получения Российской Федерацией кредитов и предоставления ею государственных гарантий. Следует, однако, отметить, что учет обязательств государства на кассовой основе не дает возможности для определения объема кредиторской задолженности См. Руководство по статистике государственных финансов МВФ 1986 стр.432.

бюджета и выделения ее в виде отдельной статьи баланса. Переход на метод начислений при учете обязательств государства может создать предпосылки для обеспечения технической возможности включения задолженности в состав долга.

В Канаде понятие «Совокупный федеральный долг» определяется как совокупность всех обязательств федерального правительства. При этом обязательства учитываются по принципу начислений, то есть включают в себя, в частности, начисленные, но не выплаченные суммы по различным статьям.

В Аргентине понятие государственного долга также включает в себя наиболее значительную часть совокупных обязательств. При этом коммерческая и прочая задолженность государства относится к категории прямых долгов, по которым центральное правительство выступает в роли основного заемщика. Сюда также входят государственные ценные бумаги и полученные правительством кредиты. Стоит отметить, что Аргентина относится к тем государствам, система учета обязательств которых находится в состоянии развития и не является достаточно прозрачной, и для которых проблема кредиторской задолженности бюджета стоит очень остро.

Формальное включение задолженности в состав государственного долга, как и учет обязательств по методу начисления, являются шагами в направлении увеличения эффективности бюджетного процесса, которые могут быть предприняты и в России.

В Соединенных Штатах понятие совокупного государственного долга, напротив, включает только эмитированные казначейством и другими федеральными ведомствами ценные бумаги, но не включает кредиторскую задолженность бюджетной системы.

Стоит, однако, отметить, что для США, как и для большинства развитых стран, практически не существует проблемы кредиторской задолженности.

Аналогичная практика имеет место в Новой Зеландии, где понятие долга относится только к заимствованиям государства в национальной и иностранной валюте, в том числе и по выпущенным ценным бумагам.

Таким образом, можно заключить, что включение задолженности бюджета в государственный долг не представляется важным для стран, где проблемы кредиторской задолженности не существует и хорошо развиты механизмы ее профилактики. Однако для России, как и для других стран, где угроза возникновения задолженности является реальной, ее включение в состав долга, влекущее принцип первоочередного погашения, является одним из ключевых механизмов профилактики.

6.4. Многолетнее бюджетное планирование В последнее десятилетие, наряду с методом накопительного учета государственных финансов, развитые страны стали активно новые системы бюджетного планирования, такие как многолетнее (средне- и долгосрочное) планирование и метод учета поколений (generational accounting). Многолетнее бюджетное планирование призвано усилить бюджетную дисциплину и показать последствия текущей бюджетной политики за рамками текущего финансового года.

Среднесрочное планирование (как правило, горизонт планирования составляет три-пять лет) используется в бюджетной практике многих развитых стран, в том числе, стран ОЭСР, начиная с 1970-х и начала 1980-х. В Бюджетном Кодексе Российской Федерации закреплен трехлетний горизонт планирования, который в настоящее время наиболее широко распространен в мире.

6.4.1.Проблема соотношения краткосрочного и среднесрочного планирования СБП в большинстве случаев сочетается с краткосрочным планированием, в частности, с проектированием ежегодных бюджетов, которое, в свою очередь, имеет ряд достоинств, отсутствующих у долго- средне- срочного планирования. Так, краткосрочное планирование имеет следующие преимущества перед долгосрочным:

гибкость, позволяющая учитывать тенденции развития экономики и социальной сферы;

скорость реагирования в финансовой сфере, которая во многом обусловлена отсутствием жестких долгосрочных обязательств, для реализации которых требуется существенная часть будущих финансовых ресурсов;

снижение возможностей у участников рынка и административного аппарата подстраиваться к политике, проводимой государством, и злоупотреблять юридическими пробелами, допущенными в процессе планирования финансовой политики и соответствующих норм права (при использовании краткосрочного планирования значительно легче ликвидировать такие пробелы, прекратить неэффективное финансирование и т.д.);

возможность осуществлять планирование более детально.

При этом использование средне - долгосрочного планирования, по крайней мере, части его элементов, необходимо, особенно по определенным направлениям (таким как энергетика, государственный сектор экономики, инвестиции и т.д.).

6.4.2. Основные причины развития СБП в странах ОЭСР.

Развитие СБП за рубежом (на примере стран-участниц ОЭСР), в первую очередь, было обусловлено следующими причинами:

Потребность в распределении экономических ресурсов в пользу центрального правительства в странах ОЭСР в 70-е – 80-е годы существенно возросла.

Начиная с 70-х, когда эта потребность находилась на уровне одной трети ВВП, до двух пятых ВВП в 80-е годы.

Бюджетный дефицит в большинстве стран ОЭСР также вырос с 0,5 % ВВП в начале 70-х, до 4% в начале 80-х. В 90-е годы также продолжился рост бюджетного дефицита.

В целом в экономике наметились три основных негативные тенденции: рост бюджетных потребностей (бюджетных трансфертов), растущий дисбаланс между общественным потреблением и инвестициями и рост бюджетных дефицитов, а также увеличение стоимости государственных и муниципальных услуг.

В 80-е годы, во время начала развития среднесрочного планирования на Западе, существенно различался объем государственного сектора экономики в странах ОЭСР:

от одной трети ВВП в Японии до двух третей в Швеции (ВВП).

Удорожание государственного сектора экономики, в свою очередь, провоцирует рост налогов и увеличивает экономические различия между странами. При этом в большинстве стран ОЭСР сложилось мнение, что рост государственного сектора экономики был слишком быстрым, слишком несбалансированным и практически не контролировался правительствами. Из этого следует, что потребности правительств в ресурсах должны искусственно сокращаться и перепланироваться. Стремление более четко определить компетенцию государства в экономической сфере и ограничить его влияние при сохранении эффективности государственного управления социальным сектором стало одной из основных причин разработки среднесрочных бюджетных стратегий.

Важным стимулом для введения СБП стало также стремление большинства стран ОЭСР установить долгосрочный контроль над действиями правительств в финансовой сфере, а также создать условия для выработки стабильных экономических условий, в которых частный сектор мог бы развиваться более устойчиво. Современная фискальная политика должна базироваться на принципах последовательности, постоянства и кредитоспособности.Однако стремление разработать действенную среднесрочную стратегию затрудняется (тормозится) сложностью прогнозирования бюджетных расходов, а также риском возможной нестабильности экономики. Риск неточности расчетов по бюджетным расходам, а также возможность допущения ошибок при проектировании среднесрочных планов приводит к тому, что и финансовая, и налоговая политика могут оказаться несвоевременными и принести существенный вред экономике. Именно поэтому всеобъемлющее планирование государственных расходов считается в странах ОЭСР не лучшей основой для составления среднесрочных планов.

6.4.3.Основные цели введения СБП в странах ОЭСР Резюмируя кратко все вышеизложенное, можно выделить следующие основные цели введения СБП в странах ОЭСР:

сокращение части ВВП, перераспределяемой в пользу бюджетов всех уровней при одновременном повышении эффективности всех государственных институтов;

снижение налогового бремени в рамках неолиберальной экономической политики;

ограничение государственного влияния на частный сектор экономики;

создание стабильных условий для развития частной экономики, повышение экономической предсказуемости политики государства;

создание дополнительных механизмов общественного контроля над экономической деятельностью государства и, в первую очередь, за государственными расходами;

повышение эффективности управления бюджетным дефицитом и государственным долгом, установление определенных законодательных рамок для внешних и внутренних заимствований;

установление соответствия между различными политиками, проводимыми государством, в первую очередь между монетаристской и фискальной политикой, а также политикой стимулирования предложения;

планирование и управление различными (в ряде случаев противоположными по используемым инструментам управления) социально экономическими показателями (между уровнем инфляции, уровнем занятости населения, объемом денежной массы и т.д.);

См. сайт http://www.oecd.org стимулирование занятости населения и роста предложения в экономике за счет манипулирования государственными расходами;

создание среднесрочного плана для государственных инвестиций.

Все перечисленные цели актуальны и для Российской Федерации. Создание системы среднесрочного бюджетного планирования (СБП) вполне соответствует тенденции унификации финансового законодательства и приветствуется западными партнерами РФ.

6.4.4. Динамика развития СБП в международной практике На основе практики применения СБП в 80-е годы и учитывая негативный опыт в этой сфере, страны ОЭСР коренным образом изменили подход к СБП. Из инструмента внедрения новых программ СБП превратилось в инструмент контроля над бюджетными расходами, и инструмент распределения финансовых ресурсов в рамках ежегодных бюджетов. «Большинство правительств ОЭСР переориентировало среднесрочные бюджеты с жестко установленных планов на прогнозы расходов. СБП было переориентировано с внедрения целевых программ на прогнозирование будущих расходов, базирующихся на политике общей стабилизации финансовой системы, в рамках которой в частности рассчитывается будущая стоимость целевых программ»Так, если при разработке СБ - прогноза используются расчеты, сделанные на основе структуры постоянных расходов, существующей на момент планирования, то запланированные на среднесрочный период расходы становятся обязательными для включения в бюджеты следующих лет (становятся основой фискальной политики).

Даже если текущие расходы являются не закрепленной в законодательном порядке обязательной величиной, а только исходным материалом для осуществления расчетов на будущие периоды, в этом случае все равно их влияние неоправданно велико. В конечном счете, их использование в качестве единственных исходных данных означает: «реализация существующих/разработанных в настоящее время программ в будущем также займет весь объем будущих финансов ресурсов и для новых, незапланированных расходов места нет»203. С целью сохранения СБП в составе инструментов финансового контроля большинство стран ОЭСР пересмотрело подход к данной проблеме. Так, в Канаде СБП было заменено двухлетними финансовыми планами. Предполагается, что краткосрочные финансовые планы (точнее говоря, нечто среднее между ежегодным бюджетом и СБП сроком на 3 года) более подходят для стабилизации финансовой политики. В Великобритании планирование расходов осуществляется на трехлетний период, причем прогноз бюджетных расходов пересматривается и корректируется каждые два года. Одновременно с пересмотром показателей «старого» СБ- плана составляется новый трехлетний СБ- план. Более традиционным в данном случае является подход, при котором СБП пересматривается ежегодно (как, например, это делается в Российской Федерации в отношении перспективного финансового плана.) 6.4.5.Условия формирования эффективной системы СБП OECD (1995). Budgeting for Results: Perspectives on Public Expenditure Management. Paris OECD (1995). Budgeting for Results: Perspectives on Public Expenditure Management. Paris Среднесрочные бюджетные инструменты успешно используются, в частности, в Великобритании, Германии, Австралии и Новой Зеландии. Опыт этих и других стран показывает, что для получения выгод от применения среднесрочной основы бюджета в полной мере необходимо выполнение ряда жестких условий:

Цели налогово-бюджетной политики и количественные целевые бюджетные показатели должны формулироваться и поддерживаться на самом высоком уровне государственного управления;

Прогнозы уровня доходов должны быть достаточно надежными, а целевые показатели уровня расходов – жестко увязанными с макроэкономическими прогнозами на среднесрочную перспективу;

Бюджетные и перспективные оценки целесообразно формулировать в номинальном выражении, чтобы избежать непропорционального увеличения расходов в случае изменения цен;

Pages:     | 1 |   ...   | 72 | 73 || 75 | 76 |   ...   | 91 |



© 2011 www.dissers.ru - «Бесплатная электронная библиотека»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.