WWW.DISSERS.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

   Добро пожаловать!

Pages:     | 1 |   ...   | 71 | 72 || 74 | 75 |   ...   | 91 |

В Российской Федерации также имеются отдельные элементы СБП, однако о наличии единой, эффективно функционирующей системы говорить пока что не приходится. СБП в Российской Федерации находится на этапе становления, в связи с чем требуется анализ зарубежной практики использования данного инструмента в качестве способа управления расходными обязательствами государства, направленного на предотвращение возникновения кредиторской задолженности бюджетов всех уровней бюджетной системы.

6.1.Использование метода начислений при планировании и исполнении бюджета Статистика государственных финансов – это система, позволяющая проводить количественный анализ фискальной политики. Для обеспечения эффективного анализа бюджетной политики статистическая система должна позволять проводить идентификацию, измерение, мониторинг и количественную оценку влияния государственной политики на экономику страны, а также состоятельность государственной политики.

Для выполнения этих задач статистическая система должна порождать показатели, которые соответствуют определенным критериям. Во-первых, они соответствуют или могут быть напрямую выведены из общеизвестных макроэкономических показателей. Во-вторых, они непосредственно связаны с другими системами макроэкономической статистики (системой национальных счетов, платежным балансом, кредитно-денежной статистикой и т.д.). В-третьих, они дают возможность исследователю оценить финансовое состояние государственного сектора с помощью методов, используемых другими секторами экономики – балансовых и финансовых отчетов и т.д.

Перевод операций государственного бюджета в более понятный язык статистики государственных финансов, т.е. в систему статистических показателей, осуществляется с помощью государственного бухгалтерского учета193. Таким образом, государственный бухгалтерский учет рассматривается как система отражения финансовых операций государства и является основой статистики государственных финансов.

Эта система также призвана давать уверенность обществу и органам управления в сохранности и правильном использовании государственных средств. Соответственно, основными задачами государственного бухгалтерского и статистического учета являются обеспечение полноты записей, отражающих операции государства, и удовлетворительного осуществления процесса получения государственных средств и их расходования.

В бухгалтерском учете решающее значение имеет метод, по которому учитываются операции. Существует два основных метода бухгалтерского учета: метод на кассовой основе (или кассовый метод) и метод начислений.

Метод начислений отличается от учета на кассовой основе определением расходов: расходом признается факт принятия обязательства, а не его фактическое исполнение. В результате обязательства, кассовое исполнение которых происходит в течение нескольких лет (например, обслуживание долга), учитываются как расходы текущего финансового года. Одновременно строится «государственный баланс». Его активами признаются бюджетные доходы, а также некоторые материальные и нематериальные активы, находящиеся в государственной собственности (здания, дороги и др.). К пассивам относят расходы по определению, данному выше. Равенство активов и пассивов задает бюджетное ограничение, из которого можно рассчитать предел кассовых расходов текущего года. Практика учета всех обязательств Следует отметить, что бухгалтерский учет, применяемый в государственном бюджете и который имеется в виду в данной работе, имеет некоторые существенные концептуальные отличия от общепринятого понятия, т.е. учета в частном секторе. Однако для целей данной работы этими различиями можно пренебречь.

государства в рамках «государственного баланса» будет рассмотрена ниже в данном разделе.

Этот метод автоматически задает предел кассовых расходов и допустимую величину дефицита в его обычном понимании. Таким образом, метод накопительного учета способствует более жесткой бюджетной политике, устраняя субъективные попытки раздувания текущих расходов. Однако и в этом методе присутствуют элементы субъективизма, связанные с определением перечня и оценкой стоимости государственных активов, а также с определением перечня «долгосрочных» расходов, относимых к пассивам. В связи со сложностью перехода на метод начислений, большинство стран применяет кассовый метод при планировании бюджета, однако, четыре страны-члена ОЭСР полностью перешли на учет государственных операций и бюджетирование по методу начислений.

В настоящее время только в трех странах используется чистый метод начислений при подготовке и утверждении бюджета194. Это Австралия, Новая Зеландия и Великобритания. В дополнение к первым двум странам Финляндия, Греция, Швеция и США используют чистый метод начислений в бюджетной отчетности195.

Полусильную форму при разработке бюджета используют Канада, Финляндия, Исландия и Италия. Причем в Италии бюджет готовится и по методу начислений и (параллельно) на кассовой основе. В Дании и США метод начислений используется при разработке бюджета для определения обязательств по обслуживанию долга, по ряду пенсионных программ и предоставления гарантий. В Польше и Франции пенсионные и процентные обязательства (соответственно) учитываются по методу начислений, но во Франции собираются вводить отчетность на основе чистого метода начислений.

Сложности, связанные с учетом на основе метода начислений, обусловили длительность процесса перехода. В США, например, метод начислений начал внедряться с конца шестидесятых годов после принятия рекомендаций Президентской комиссии по бюджету США196. Однако введение этих рекомендаций потребовало около двадцати лет, в течение которой вырабатывались характеристики такой системы.

Поэтому большинство стран ОЭСР пока что используют кассовый метод учета операций, но наметилась явная тенденция к переходу на метод начислений.

Важнейшим преимуществом метода начислений является то, что его использование позволяет определить и поддерживать информацию об истинном объеме бюджетного сектора.

В частности, использование метода начислений сделает необходимым измерение и учет потоков бюджетной задолженности и неплатежей, кредиторской задолженности бюджетных организаций и т.д. Все эти проблемные понятия будут в явном виде включены в параметр «расходы бюджета». Неплатежи и накопление задолженности уже не смогут искусственно занижать дефицит бюджета, как это происходит при использовании кассового метода.

Системы финансовой отчетности и бюджетного учета имеют достаточно существенное значение для эффективного управления бюджетом, в том числе, бюджетными расходами, и бюджетной политики в целом. Для эффективного использования бюджетных средств и предотвращения возникновения и накопления Здесь и далее в этой главе: источник – ОЭСР.

В Великобритании в финансовой отчетности пока используется кассовый метод, но планируется переход на чистый метод начислений в бюджете на 2005-2006 гг.

A. Premchand, «Public Expenditure Management», 1993, IMF.

задолженности необходимо иметь возможность отслеживать исполнение бюджетных обязательств на каждом этапе расходования средств.

Учет на основе начислений способствует стремлению финансовых властей к прогнозированию влияния текущей политики на будущие периоды. При таком методе учета возникает полная картина бюджетных обязательств, иными словами, расходов в будущих периодах, и бюджетных активов, т.е. потенциальных ресурсов бюджета.

Введение отчетности на основе начислений само по себе не решит проблему избыточных обязательств и бюджетной задолженности. Но это поможет создать полную и прозрачную картину бюджетного сектора и, в том числе, величины бюджетной задолженности в явном виде и будет способствовать повышению эффективности бюджетной политики, в частности, препятствовать таким процессам, как накопление задолженности.

6.2.Учет обязательств государства 6.2.1. Международная практика учета обязательств государства В 2000 г. Международным Валютным Фондом была предложена к рассмотрению новая версия Руководства по статистике государственных финансов197. В числе нововведений особенно важным является предложение по созданию документа, интегрально охватывающего все государственное имущество и его обязательства, что соответствует обычному бухгалтерскому балансу. Структуре балансового отчета посвящена 7 глава проекта Руководства – The Balance Sheet, в которой достаточно подробно представлены составляющие данного документа. Балансовый отчет включает стоимостную оценку активов и обязательств, которые предъявляются к собственнику активов. Разница между активами и обязательствами составляет «чистую ценность» (net worth). В общем виде баланс выглядит следующим образом:

Таблица Активы Остаток на Остаток на Пассивы Остаток на Остаток на начало конец начало конец периода периода периода периода Нефинансовые Обязательств активы а Финансовые Собственные активы средства Итого активов Итого пассивов Забалансовые статьи (memo items) В части учета обязательств особый интерес представляет статья, обозначенная в Руководстве как «Прочие обязательства». Поскольку Руководство содержит в себе в качестве ключевого переход на принцип начислений (accrual accounting) в противовес каcсовому принципу, на котором строилось Руководство 1986 г., по этой статье может проходить задолженность государства по зарплате и различным социальным выплатам, Government Finance Statistics Manual, International Monetary Fund, 2001.

бюджетная задолженность по различным статьям и многое другое. Единственным исключением в данном вопросе являются начисленные, но не выплаченные проценты по долговым обязательствам, которые рекомендуется добавлять к соответствующему обязательству.

В США балансовый отчет включается в ежегодный консолидированный отчет федерального Правительства198 (Financial Report of the United States Government), ответственность за подготовку которого несет специальная служба Казначейства. Учет статей баланса идет по принципу начислений, и практически каждая статья сопровождается расшифровками и комментариями (Notes). Основная часть задолженности приходится на будущие выплаты по пенсиям и пособиям и медицинским статьям. Задержка по заработной плате также отражается в балансовом отчете и проходит по статье «Прочие обязательства». Баланс учитывает все возникшие обязательства, большой список которых находится как в упомянутой балансовой статье, так и внутри статьи кредиторской задолженности (Accounts Payable), по которой проходят неоплаченные счета различных ведомств.

Правительство Новой Зеландии в своей учетной политике использует принцип начислений, что закреплено законодательно (Financial Reporting Act 1993). В числе различных форм отчетности присутствует и баланс, именуемый отчетом о финансовом состоянии (Statement of Financial Position). Помимо балансового отчета существует еще ряд форм, учитывающих обязательства государства. К их числу относится отчет о заключенных контрактах (Statement of Commitments), отчет об условных обязательствах (Statement of Contingent Liabilities), включающий в себя, в частности, информацию о выданных гарантиях, делах, возбужденных против государственных органов в судебном порядке.

В системе отчетности Канады присутствует Отчет об активах и обязательствах (Statement of Assets and Liabilities)199. Обязательства учитываются по принципу начислений и достаточно подробно расшифровываются.

В России пока нет документа, учитывающего все обязательства государства, однако, его создание станет возможным и логичным с переходом на метод начислений при учете государственных финансов. Балансовый отчет, в частности, создаст представление о размере кредиторской задолженности бюджета и позволит отслеживать ее потоки в будущем.

6.2.2.Составление балансового отчета, учитывающего обязательства государства/местного самоуправления Составление балансового отчета, учитывающего все обязательства государства, высветит еще одну ключевую проблему, связанную с планированием и исполнением бюджета. Как было отмечено выше на сегодняшний день иерархия нормативноправовых актов в России такова, что большая часть законодательных актов, фактически закрепляющих расходные обязательства государства, ежегодно приостанавливается или просто не учитывается в законах о бюджете. Так, согласно федеральному закону «О федеральном бюджете на 2002 год», в 2002 году суммарная финансовая оценка обязательств, действие которых было приостановлено в связи с тем, что федеральным бюджетом не предусмотрены средства на их реализацию, составила 454,9 млрд. руб., а в 2003 году, согласно федеральному закону «О федеральном бюджете на 2003 год», Источник – официальный сайт Казначейства США http://www.fms.treas.gov/cfs.

Public Accounts of Canada 2000, Volume 1 Summary Report and Financial Statements.

аналогичная оценка составила 484,8 млрд. руб. (перечень и финансовую оценку законодательных актов, действие которых приостанавливается на 2002 год и 2003 год в связи с тем, что федеральным бюджетом не предусмотрены средства на их реализацию, см. в Главах 2 и 3). Тем самым, создается правовое поле для судебных исков по взысканию средств на финансирование неучтенных обязательств со счетов бюджета (подробно этот вопрос рассмотрен в данном разделе при обсуждении опыта разделения расходов на постоянные и дискреционные).

Составление балансового отчета позволило бы получить представление о полном объеме бюджетных обязательств, закрепленных федеральным законодательством, и создаст предпосылки к интеграции законодательного процесса с бюджетным процессом. Совокупность принятых законодательно обязательств должна законодательно же подтверждаться при принятии годовых бюджетов. Создание реестра принятых обязательств позволит агрегировать законодательно закрепленную часть расходов бюджета, привести ее в соответствие с долгосрочными возможностями бюджета. Международный опыт многолетнего планирования расходов и разделения расходов на обязательные и дискреционные будет подробно рассмотрен ниже в данном разделе.

Pages:     | 1 |   ...   | 71 | 72 || 74 | 75 |   ...   | 91 |



© 2011 www.dissers.ru - «Бесплатная электронная библиотека»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.