WWW.DISSERS.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

   Добро пожаловать!

Pages:     | 1 |   ...   | 36 | 37 || 39 | 40 |   ...   | 91 |

В любом случае бюджетная задолженность возникает в связи с совершением бюджетных правонарушений, в частности правонарушений, допускаемых органами казначейства либо главными распорядителями/распорядителями бюджетных средств, приводящими к несанкционированному сокращению объемов финансирования (например, при санкционировании нецелевых расходов, при котором происходит недофинансирование целевых; при неправильном доведении лимитов бюджетных обязательств до получателей бюджетных средств; при неперечислении бюджетных ассигнований в рамках уточненной бюджетной росписи; при немотивированном отказе в санкционировании расходов, соответствующих целевым критериям и т.д.) 2) Учитывая, что даже произведенное на законном основании сокращение лимитов бюджетных обязательств в течение года ведет к росту несанкционированной кредиторской задолженности бюджетополучателей, представляется сомнительной возможность легализации секвестра в некоторых случаях. Особенно проблематичной является ситуация, когда секвестру подвергаются обязательства, вытекающие из уже заключенных гражданско-правовых договоров, в особенности тем из них, по которым контрагентами уже произведено исполнение. В таких случаях секвестр приводит к возникновению прямых убытков у контрагентов бюджета, возмещения которых они вправе требовать в судебном порядке. В связи с этим представляется целесообразным восстановить в бюджетном законодательстве понятие «защищенных расходов» - то есть расходов, ассигнования по которым не подлежат сокращению в случае секвестра.

3) Наконец, во избежание произвольного изменения бюджетных ассигнований в процессе исполнения бюджета, которое почти всегда ведет к росту задолженности бюджетополучателей, необходимо ограничить возможности исполнительных органов власти (в частности, Минфина) по перемещению бюджетных ассигнований между распорядителями и получателями бюджетных средств по причинам, не связанным с прямыми правонарушениями, допущенными со стороны бюджетополучателей. Эта мера необходима в частности, для сохранения возможности пропорционального секвестра бюджетных расходов при недоборе доходных поступлений или поступлений из источников финансирования дефицита.

4) Как показывает практика, одной из основных причин роста несанкционированной кредиторской задолженности бюджетных учреждений является невыполнение нормы Бюджетного кодекса о доведении лимитов бюджетных обязательств до конечных получателей органами Федерального казначейства. На практике же доведение лимитов бюджетных обязательств до нижестоящих распорядителей и получателей средств осуществляется главными распорядителями и распорядителями бюджетных средств, которые нередко завышают объем лимитов. Для решения этой проблемы необходимо либо усилить технические возможности органов Федерального казначейства, чтобы они были в состоянии самостоятельно доводить лимиты до конечных бюджетополучателей, либо ввести действенный казначейский Анализ бюджетной задолженности в Российской Федерации. Способы погашения и методы профилактики ее возникновения.

контроль за исполнением этой обязанности главными распорядителями и распорядителями бюджетных средств.

5) Необходимым условием сокращения несанкционированной кредиторской задолженности бюджетополучателей является строгое соблюдение предусмотренных Бюджетным кодексом сроков утверждения и доведения лимитов бюджетных обязательств, нарушение которых позволяет бюджетополучателям принимать бюджетные обязательства, основываясь исключительно на бюджетных ассигнованиях, которые могут подвергнуться значительному сокращению в процессе исполнения бюджета.

Из проведенного анализа механизма возникновения задолженности по публичноправовым обязательствам (в первую очередь - задолженности по нефинансируемым федеральным мандатам) следует, что начиная с 2000 года предпринимаются попытки смягчения проблемы нефинансируемых федеральных мандатов путем, во-первых, перевода части из них в категорию финансируемых, и, во-вторых, приостановления действия части из них. Анализ существующих механизмов компенсации федеральных мандатов на примере детских пособий приводит к выводу, что создание Фонда компенсаций позволило значительно сократить накопившуюся в регионах задолженность по выплате детских пособий и полностью покрыть потребность в текущих выплатах. Кроме того, анализ позволяет заключить, что с момента образования Фонда компенсаций состав финансируемых из него расходов региональных и местных бюджетов постоянно расширялся, что означает не что иное как перевод соответствующих федеральных мандатов из категории необеспеченных в категорию обеспеченных. Позитивным следствием этой тенденции является сокращение задолженности субнациональных бюджетов по соответствующим расходным обязательствам. Вместе с тем, еще сохраняется значительное число необеспеченных федеральных мандатов. Анализ структуры расходов региональных бюджетов позволяет сделать вывод, что в настоящее наибольший удельный вес в структуре расходов субнациональных бюджетов имеют расходы, вытекающие из следующих федеральных законов: «О государственных гарантиях и компенсациях для лиц, работающих и проживающих в районах Крайнего севера и приравненных к ним местностях», «О ветеранах», «Об упорядочении оплаты труда работников организаций бюджетной сферы», «О тарифной ставке (окладе) первого разряда единой тарифной сетки по оплате труда работников организаций бюджетной сферы». До сих пор не отменены положения многих федеральных законов, возлагающие на субнациональные бюджеты осуществление расходов по предметам исключительного ведения Российской Федерации, в первую очередь – финансирование социальных льгот для федеральных государственных служащих. Кроме того, параллельно с отменой одних необеспеченных федеральных мандатов вводятся другие. В частности, законопроектом «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «Об основах федеральной жилищной политики» и другие законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования системы оплаты жилья и коммунальных услуг» предполагается ввести новый необеспеченный мандат по финансированию субсидий по оплате жилья и коммунальных услуг малообеспеченным.

Вторым применяемым на практике способом решения проблемы нефинансируемых публично-правовых обязательств является приостановление действия части из них приложением к закону о федеральном бюджете. Это позволило сократить объем необеспеченных расходных обязательств федерального бюджета, а следовательно – и потенциальной бюджетной задолженности, на 520,9 млрд. руб. в 2001 году и на 380,4 млрд.руб. в 2002 году. Однако на основании п.4 ст.83 БК не могут приостанавливаться нормы тех федеральных законов, которые возлагают обязанность Анализ бюджетной задолженности в Российской Федерации. Способы погашения и методы профилактики ее возникновения.

финансирования установленных ими расходных обязательств на субнациональные бюджеты. Исходя из этого представляется целесообразным дополнить п.4 ст.83 БК нормой, предусматривающей возможность утверждения в качестве приложения к закону о федеральном бюджете на очередной год перечня федеральных нормативных актов или их отдельных норм, предусматривающих расходы, подлежащие финансированию из субнациональных бюджетов, в отношении которых субъектам Российской Федерации и органам местного самоуправления предоставляется право приостанавливать их действие на очередной финансовый год в случае, если средства на компенсацию соответствующих расходов из федерального бюджета не предоставляются, а собственных доходных источников для покрытия соответствующих расходов в региональном (местном) бюджете нет. Другим недостатком п.4 ст.83 БК РФ является то, что она позволяет приостанавливать нормы законов не полностью, а в «части, не обеспеченной финансированием». Учитывая, что суды не располагают информацией о том, в какой мере тот или иной закон обеспечен финансированием, это парализует возможность принятия судебного решения. Поэтому представляется целесообразным запретить использование неопределенных законодательных формулировок о частичном приостановлении действия тех или иных расходоемких норм. Если ту или иную норму полностью исполнить нельзя, надо не приостанавливать ее «в части, не обеспеченной финансированием», а вносить в нее изменения с целью приведения содержания нормы в соответствие с реальными возможностями ее финансирования.

Призванная предотвратить задолженность по публично-правовым обязательствам норма п.5 ст.83 БК, устанавливающая правило о приоритете бюджетного законодательства над нормами законодательства других отраслей, может действовать лишь по отношению к законам одного уровня и не применима при коллизии федерального закона, устанавливающего расходное обязательство, подлежащее финансированию за счет субнационального бюджета, и регионального (местного) закона о бюджете. А значит, любой гражданин, которому федеральным законодательством предоставлено право на получение определенного социального трансферта, источником выплаты которого, объявлены средства региональных бюджетов), может предъявить в суд иск с требованием его выплаты за счет казны субъекта РФ. Исходя из конституционного принципа приоритета федерального законодательства над законодательством субъектов Федерации по вопросам, отнесенным к ведению Федерации, суд обязан удовлетворить соответствующий иск даже в том случае, если ассигнования на выплату соответствующих трансфертов в региональном бюджете не выделены или секвестрированы. Таким образом, норма п.ст.83 БК не способна решить проблемы необеспеченных федеральных мандатов и защищала от исков кредиторов по публично-правовым обязательствам исключительно федеральный бюджет.

В то же время, подход, предусмотренный п.5 ст.83 БК вряд ли может считаться перспективным, т.к. он сохраняет противоречия в правовой системе и делает невозможным их легальное разрешение. Выходом из указанной ситуации нам представляется легализация в законодательстве возможности обжалования федеральных законов по мотиву их противоречия друг другу. Безусловно, суверенитет федерального законодателя предполагает право изменить содержание или отменить любой федеральный закон, однако не освобождает его от обязанности соблюдать федеральный закон, сохраняющий силу. Соответственно во избежание хаоса в правовой системе при принятии федерального закона о федеральном бюджете парламент обязан принять одно из двух решений: либо ассигнования на исполнение ранее принятого федерального закона включаются в состав расходов бюджета, либо Анализ бюджетной задолженности в Российской Федерации. Способы погашения и методы профилактики ее возникновения.

данный федеральный закон отменяется (приостанавливается). Если же ни одно из указанных решений не принято, суд, рассматривающий кредиторское требование, вытекающее из федерального закона, предусматривающего расходное обязательство бюджета обязан удовлетворить требование истца.

В подразделе 2.4.3 предложен комплекс мер, необходимых для решения проблемы хронической задолженности бюджетов всех уровней по публично-правовым обязательствам, среди которых можно упомянуть следующие:

1) Отказ от установления и отмена существующих необеспеченных мандатов в сферах исключительного ведения РФ (оборона, обеспечение деятельности федеральных органов власти, функционирование федеральной судебной системы, обеспечение безопасности государства, льготы федеральным государственным служащим).

Переход к компенсации органам местного самоуправления расходов, относящихся к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов (в области здравоохранения, образования, социальной защиты).

2) При разграничении расходных полномочий по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов желательно стремиться к объединению на одном уровне бюджетной системы полномочий по нормативно-правому регулированию и обеспечению финансовыми средствами определенных расходов, тем самым сужая сферу совместного ведения путем конкретизации формулировок вопросов совместного ведения и закрепления их разных функциональных элементов за конкретными уровнями власти.

Этот способ технически прост, бесконфликтен и не требует согласительных процедур:

уровень государственной власти, устанавливающий расходные обязательства, и финансирует их. Так, в области социальной защиты полномочия по нормативному регулированию могут быть одновременно предоставлены и Федерации, и ее субъектам (в части установления дополнительных к федеральным социальных льгот и пособий), а полномочия по финансовому обеспечению - разграничены по принципу: каждый бюджет финансирует те трансферты населению, которые установлены его законодательством. В других случаях разграничение полномочий может быть проведено по функциональному признаку. Например, полномочия по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями и по ликвидации их последствий могут разграничиваться в зависимости от масштаба (федерального или регионального) этих чрезвычайных обстоятельств.

3) Однако не всегда такое четкое разграничение может быть проведено.

Например, закрепляя финансовое обеспечение среднего образования за своими субъектами, Федерация не может полностью отказаться от его нормативного регулирования, поскольку в противном случае невозможно обеспечить на всей территории страны единый образовательный стандарт. Поэтому в областях, где целесообразно установление единого государственного социального стандарта (в первую очередь - здравоохранении и образовании) неизбежно сохранение необеспеченных федеральных мандатов.

Полная отмена необеспеченных (частично обеспеченных) федеральных мандатов в областях совместного ведения, нецелесообразна, поскольку предметы совместного ведения - есть сфера пересечения интересов Федерации и ее субъектов.

Необходимость компенсации обеспеченным регионам расходов, предусмотренных федеральными социальными стандартами, сделает невозможным установление их на достаточно высоком уровне, усугубит дифференциацию бюджетной обеспеченности территорий.

Анализ бюджетной задолженности в Российской Федерации. Способы погашения и методы профилактики ее возникновения.

Некоторые федеральные мандаты по своему характеру не предполагают возможности компенсации субнациональным бюджетам порождаемых ими дополнительных расходов. Например, ужесточение требований по охране труда, строительных или природоохранных стандартов безусловно порождает определенные расходы, но компенсировать их невозможно, т.к. невозможно точно рассчитать соответствующие расходы.

Поэтому полностью отменить необеспеченные мандаты невозможно и нецелесообразно. Но можно и нужно разработать меры, препятствующие злоупотреблению Федерацией правом возложения необеспеченных расходных полномочий на субнациональные бюджеты. Среди таких мер можно выделить:

Pages:     | 1 |   ...   | 36 | 37 || 39 | 40 |   ...   | 91 |



© 2011 www.dissers.ru - «Бесплатная электронная библиотека»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.