WWW.DISSERS.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

   Добро пожаловать!

Pages:     | 1 |   ...   | 34 | 35 || 37 | 38 |   ...   | 91 |

Действующее определение нецелевого использования средств, закрепленное в ст.

289 Бюджетного кодекса, называет таковым использование бюджетных средств, выразившееся в направлении и использовании их на цели, не соответствующие условиям получения указанных средств, определенным утвержденным бюджетом, бюджетной росписью, уведомлениями о бюджетных ассигнованиях, сметой доходов и расходов либо иным правовым основанием их получения (например, соглашение о предоставлении бюджетных кредитов, нормативный акт органа исполнительной власти или местного самоуправления).

Это определение фактически продублировано в «Инструкции о порядке применения органами федерального казначейства мер принуждения к нарушителям бюджетного законодательства Российской Федерации», утвержденной приказом Минфина РФ от 26 апреля 2001 г. N 35н.

Согласно указанной Инструкции нецелевое использование средств федерального бюджета выражается в виде:

а) использования средств федерального бюджета на цели, не предусмотренные бюджетной росписью федерального бюджета и лимитами бюджетных обязательств на соответствующий финансовый год;

б) использования средств федерального бюджета на цели, не предусмотренные в утвержденных сметах доходов и расходов на соответствующий финансовый год;

в) использования средств федерального бюджета на цели, не предусмотренные договором (соглашением) на получение бюджетных кредитов или бюджетных ссуд;

г) использования средств федерального бюджета, полученных в виде субсидий или субвенций на цели, не предусмотренные условиями их предоставления;

д) иных видов нецелевого использования средств федерального бюджета, установленных бюджетным законодательством.

Обращает на себя внимание факт, что в действующем определении применяется принципиально другой критерий. Из двух возможных критериев для установления наличия нецелевого использования средств – достижение соответствующего результата при использовании бюджетных средств, т.е. результативность бюджетных расходов, и соблюдение всех формальностей и условий, предусмотренных при выделении бюджетных средств, - выбран второй критерий. Это вытекает и из установленного Бюджетным кодексом порядка организации исполнения бюджетов, необходимым условием которого является процедура санкционирования бюджетных расходов.

Первый критерий, основанный на оценке результативности расходов, возможен при принципиально другой организации бюджетного процесса, когда бюджетополучатель Анализ бюджетной задолженности в Российской Федерации. Способы погашения и методы профилактики ее возникновения.

получает довольно широкую свободу в распределении выделенных ассигнований. В этом случае оценка его деятельности или результативности осуществленных расходов происходит на основе специально разработанных критериев и индикаторов, а не на основании соблюдения формально закрепленных процедур. В международной практике такая организация бюджетного процесса называется «бюджетированием, ориентированным на результат» (см. также ниже обзор международного опыта).

Несмотря на то, что анализ преимуществ бюджетирования, ориентированного на результат, не относится к цели данного исследования, следует отметить, что попытка введения некого подобия такой практики была предпринята в 2002 г. С февраля 2002 г.

объемы финансирования на месяц устанавливаются в целом по соответствующему главному распорядителю средств федерального бюджета с выделением раздела и подраздела бюджетной классификации. Определение конкретного направления финансирования расходов по целевой статье, виду расходов и предметной статье бюджетной классификации и соответствующей сумме в рамках утвержденного объема должно приниматься самим главным распорядителем в пределах лимитов бюджетных обязательств на соответствующий квартал. Сделано это было к целях повышения ответственности главных распорядителей средств федерального бюджета за обеспечение финансирования предусмотренных бюджетной росписью и лимитами бюджетных обязательств на 2002 год расходов федерального бюджета, а также в целях предоставления большей свободы главным распорядителям при распределении бюджетных средств между получателями и соответственно, повышения эффективности и/или результативности расходов.

Однако, как показала практика, это пока не привело к реализации ни одной из поставленных целей, о чем будет упомянуто ниже.

На практике нецелевым использованием бюджетных средств, кроме направления средств на банковские депозиты, приобретения различных активов (валюты, ценных бумаг, иного имущества) с целью их последующей продажи, осуществления взносов в уставный капитал другого юридического лица признаются также70:

расходование (перечисление или создание кредиторской задолженности) средств при отсутствии оправдательных документов;

завышение объемов выполненных работ, расценок;

выполнение работ, не предусмотренных утвержденной проектно-сметной документацией;

направление средств на объекты (разработки), не включенные в адресные и целевые программы;

недостача материальных ценностей, приобретенных за счет средств бюджета;

расходование средств сверх норм, утвержденных в установленном порядке (норм возмещения командировочных расходов, норм на расходование бензина и т.п.);

просроченная дебиторская задолженность по перечисленным авансам за поставку товарно-материальных ценностей и оказание услуг;

заключение договоров на работы, не предусмотренные в бюджете (смете расходов), ведущие к потере бюджетных средств.

Комментарии к Бюджетному Кодексу Российской Федерации (под ред. Романовского М.В. и Врублевского О.В.). Опубликованы на официальном сайте системы Гарант http://garant.park.ru/private/default.aspno= Анализ бюджетной задолженности в Российской Федерации. Способы погашения и методы профилактики ее возникновения.

Кроме того, бюджетополучателю не позволено самостоятельно перераспределять средства между экономическими статьями, и перерасход по одной из них даже за счет экономии по другой является нецелевым расходом. В отдельных случаях по бюджету вообще не утверждаются средства на некоторые виды расходов, без которых не может функционировать учреждение.

Процедуры текущего и последующего контроля, осуществляемые контрольными органами Минфина и федерального казначейства, позволяют выявлять случаи нецелевого использования средств.

Так, в результате работы территориальных органов казначейства в 2001г. по контролю за зачислением, перечислением и использованием средств федерального бюджета, были выявлены следующие самые распространенные виды таких нарушений71: Расходование средств не по коду экономической классификации, по которому было произведено финансирование;

Использование средств федерального бюджета на цели, не предусмотренные сметой расходов;

Использование средств федерального бюджета на расходы по внебюджетной деятельности В 2001 г. Управлением федерального казначейства по г. Москве было проведено 687 проверок целевого использования бюджетных средств, и в 153 случаях выявлены различные нарушения. Из предъявленных финансовых санкций на сумму 72,1 млн.

руб., на нецелевое расходование средств приходилось 54,3 млн. руб., т.е. более 75%72.

Таким образом, несмотря на то, что на федеральном уровне практически все бюджетополучатели переведены в систему казначейства, возможность злоупотреблений по нецелевому использованию бюджетных средств остается. Причем это проблема значительно сложнее, чем кажется на первый взгляд. Во всяком случае, причинами нецелевого использования бюджетных средств далеко не всегда являются злоупотребления ответственных лиц в бюджетных учреждениях.

Дополнительным фактором, способствующим образованию задолженности бюджетных учреждений, является несовершенство существующего механизма утверждения их смет. Согласно ст. 296 Гражданского кодекса, учреждение должно использовать закрепленное за ним имущество в соответствии с заданиями собственника и назначением имущества. Таким образом, средства73 бюджетных учреждений должны расходоваться в строгом соответствии с целевым назначением, указанном в реестрах расходов. Задания собственника формулируются в сметах и реестрах на финансирование расходов, в которых целевое назначение определяется главным распорядителем бюджетных средств, управляющим деятельностью подведомственных учреждений.

Непрерывный контроль за бюджетными средствами позволяет осуществлять казначейская система, которая предполагает прохождение всех финансовых потоков через органы казначейства. На предупреждение нецелевого использования бюджетных средств и направлен осуществляемый казначейством предварительный контроль, который проводится до совершения операций финансирования, на стадии составления, рассмотрения и утверждения смет доходов и расходов, договорных соглашений и других документов.

«Совершенствовать финансовый контроль», Е.С. Суконников, «Финансы», №12, 2002г.

Там же.

73 Имеются в виду бюджетные средства.

Анализ бюджетной задолженности в Российской Федерации. Способы погашения и методы профилактики ее возникновения.

На практике в органы федерального казначейства бюджетные учреждения предоставляют утвержденную вышестоящим главным распорядителем смету доходов и расходов. Предварительный контроль предусматривает проверку обоснованности расходов, в первую очередь - с точки зрения соответствия целевого направления расходов смете. Данная процедура задумана как способ сокращения нецелевого расходования средств и роста несанкционированной кредиторской задолженности.

Однако в силу несовершенства процедур составления сметы зачастую бюджетные учреждения лишены возможности санкционировать в органах казначейства необходимые им расходы, либо вынуждены идти на заключение фиктивных договоров, чтобы освоить выделенные им бюджетные ассигнования.

Одна из причин такого положения вещей заключается в том, что главный распорядитель (министерство, ведомство и т.д.) находится в Москве, а учреждения «разбросаны» по всей территории России. Бывают случаи, когда учреждения получают утвержденную смету с суммами по статьям экономической классификации, по которым у них никогда не было расходов, а по необходимым статьям ассигнования не предусматриваются. Например, не предусматриваются расходы на содержание транспорта и закупку ГСМ, хотя учреждение ежеквартально отчитывается о наличии служебных автомашин. Или учреждение арендует помещения и по договору аренды платит не только арендную плату, но и оплачивает расходы за тепловую и электрическую энергию, расходы по содержанию помещений и т.д. А вышестоящая организация утверждает смету, содержащую только расходы на оплату аренды, а расходы на коммунальные услуги не предусматривает. Бывают случаи, когда в утвержденных сметах содержатся ассигнования на расходы, которые бюджетное учреждение не заявляло.

Так, например, до Ивановской Государственной текстильной академии в течение двух лет Министерством образования доводятся лимиты бюджетных обязательств и финансирование по коду экономической классификации 110723 «Оплата котельнопечного топлива» в сумме 661,6 тыс. рублей, при ее расположении в центре города Иваново, отсутствии собственной котельной и наличии центрального отопления74.

Расходы же, по которым бухгалтерия учреждения отчитывалась несколько лет, могут быть не предусмотрены в смете. При этом вышестоящая организация, как показывает практика, требует освоить все выделенные средства.

В результате бюджетные учреждения вынуждены «придумывать» как, получив средства на «оплату аренды», оплатить коммунальные услуги, а за счет «оплаты предметов снабжения» приобрести необходимое оборудование (компьютеры, мебель и т.д.). Часто возникает ситуация, когда учреждение, имея на лицевом счете, скажем, миллион рублей, не может оплатить услуги, например, по уборке территории стоимостью тысяча рублей, только потому, что такие расходы не предусмотрены в утвержденной главным распорядителем смете. В результате, кроме всего прочего, учреждение вынуждено либо идти на нецелевое расходование средств, что является нарушением бюджетного законодательства, либо накапливать кредиторскую задолженность.

Иллюстраций такой деятельности бюджетных учреждений являются данные Госкомстата по структуре кредиторской задолженности бюджетных учреждений, приведенные на следующих диаграммах.

Рисунок Доклад ГУФК об исполнении федерального бюджета за девять месяцев 2002г.

Анализ бюджетной задолженности в Российской Федерации. Способы погашения и методы профилактики ее возникновения.

Структура просроченной кредиторской задолженности учреждений федерального бюджета на 1 декабря 2002г. ОБНОВИТЬ НА 1 ЯНВАРЯ НЕТ ДАННЫХ оплата труда государственных начисления на служащих оплату труда Прочие расходы 5% 13% 27% оплата коммунальных капитальные услуг расходы 23% 15% прочие текущие расходы на закупки товаров и оплату услуг 17% Рисунок Структура просроченной кредиторской задолженности учреждений федерального бюджета на 1 декабря 2001г. НА 1 ЯНВАРЯ 2001 ВОПРОС НАПРАВЛЕН АВТОРУ - ////данных на 1 января ни 2002г. ни 2003г.г. Госкомстат не дает.//// оплата труда государственных начисления на служащих оплату труда Прочие расходы 3% 10% 24% капитальные расходы оплата 18% прочие текущие коммунальных услуг расходы на закупки 32% товаров и оплату услуг 13% Источник: Госкомстат Как видно из приведенных диаграмм, существенную долю в задолженности занимают расходы по разделу «Прочие текущие расходы на закупки товаров и оплату услуг», причем в 2002г. эта доля выросла.

После принятия решения о финансировании бюджетополучателя наступает этап текущего контроля. Текущий контроль предусматривает проверку соответствия предполагаемых к оплате расходов и утвержденной сметы, кодам экономической классификации, соответствия заключенных договоров лимитам бюджетных Анализ бюджетной задолженности в Российской Федерации. Способы погашения и методы профилактики ее возникновения.

обязательств, а также наличие необходимых документов для надлежащей реализации договоров, трудовых соглашений и т.д. Главные распорядители не всегда направляют лимиты бюджетных обязательств подведомственным бюджетным учреждениям. В результате текущий контроль территориальные органы казначейства вынуждены проводить по сметам расходов.

Как упоминалось выше при описании нормативной базы бюджетного процесса, бюджетополучатели имеют право на внесение изменений в показатели сводной бюджетной росписи и соответственно в сметы расходов. Казалось бы, указанные недостатки, выявленные при предварительном контроле, можно было бы устранить.

Pages:     | 1 |   ...   | 34 | 35 || 37 | 38 |   ...   | 91 |



© 2011 www.dissers.ru - «Бесплатная электронная библиотека»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.