WWW.DISSERS.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

   Добро пожаловать!

Pages:     | 1 |   ...   | 33 | 34 || 36 | 37 |   ...   | 91 |

2) Второй вариант решения предполагает ввести ограничения правоспособности в учредительные документы бюджетных учреждений, что позволит избежать необходимости внесения изменений в Гражданский кодекс68.

Все без исключения бюджетные учреждения (включая органы государственной власти и местного самоуправления) по определению являются некоммерческими организациями. В соответствии с Федеральным законом от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» требования учредительных документов некоммерческой организации обязательны для исполнения самой некоммерческой организацией и ее учредителями (участниками). Кроме того, в нем установлено, что в случаях, предусмотренных этим Законом, некоммерческая организация может действовать на основании общего положения об организациях данного вида.

Примером такого положения о некоммерческих организациях определенного вида является Типовое положение об общеобразовательном учреждении (далее - Типовое положение), утвержденное Постановлением Правительства РФ от 31 августа 1994 г. N 1008. Данным Типовым положением установлено, что общеобразовательное учреждение, на его основе и на основе типового положения о соответствующем виде государственного или муниципального образовательного учреждения, разрабатывает свой устав. При этом ограничения, закрепленные в Типовом положении, будут являться обязательными для включения в конкретные уставы общеобразовательных учреждений.

Для рассматриваемого вопроса интересен пункт 75 Типового положения. В соответствии с ним общеобразовательное учреждение не вправе заключать сделки, возможными последствиями которых является отчуждение основных фондов общеобразовательного учреждения в пользу третьих лиц. Такие сделки и договорные отношения будут недействительными с момента их заключения.

Данное условие накладывает ограничения на совершение общеобразовательным учреждением гражданско-правовых сделок. Поэтому очевидно, что существует возможность включить в Типовое положение еще один пункт, который звучал бы примерно так: «Государственные и муниципальные общеобразовательные учреждения не вправе заключать сделки, из которых вытекают денежные обязательства соответствующего бюджета, без их обязательного учета в органе, исполняющем соответствующий бюджет. Сделки, заключенные без учета, являются недействительными с момента их заключения.». Следовательно, для той части бюджетных учреждений, которую представляют собой государственные общеобразовательные учреждения, таким образом, была бы исключена возможность принятия на себя обязательств, влекущих увеличение несанкционированной кредиторской задолженности федерального бюджета.

Из приведенного примера следует вывод о том, что если бы для всех видов бюджетных учреждений нормативным актом, устанавливающим типовое положение либо типовой устав, было бы утверждено вышеизложенное ограничение по заключению сделок, то в совокупности с уже существующим порядком учета См. Д.Л. Комягина, Правовые механизмы недопущения роста задолженности бюджета, 1999г., СПС «Консультант плюс».

Анализ бюджетной задолженности в Российской Федерации. Способы погашения и методы профилактики ее возникновения.

бюджетных обязательств в органах федерального казначейства это сняло бы проблему роста несанкционированной кредиторской задолженности федерального бюджета.

Еще одним примером служат органы государственной власти, которые по своей организационно - правовой форме также являются учреждениями, финансируемыми из бюджета. Федеральным Собранием РФ был принят Федеральный закон от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», который можно считать своего рода типовым уставом для органов государственной власти субъектов Федерации. Как и в отношении Типового положения для общеобразовательных учреждений, в данный Закон вполне допустимо включение нормы, устанавливающей, что принятие органами государственной власти субъекта РФ обязательств за счет бюджета данного субъекта производится при условии обязательного их учета в органе, исполняющем бюджет.

Для федеральных органов государственной власти аналогичного нормативного акта пока не принято. Однако существует законопроект «О федеральных органах исполнительной власти Российской Федерации», в разделе которого о компетенции федеральных органов исполнительной власти в сфере экономики было бы необходимо предусмотреть все то же условие.

Таким образом, при согласованном и ориентированном подходе в нормотворческой деятельности законодателя и высшего исполнительного органа власти проблема возникновения и роста несанкционированной кредиторской задолженности бюджета может быть снята. Для этого необходимо сквозное введение условия обязательного учета принимаемых бюджетных обязательств в органах федерального казначейства во всех нормативных актах, которые можно квалифицировать в качестве типовых уставных документов для бюджетных учреждений.

Несмотря на кажущуюся простоту предлагаемого решения проблемы, у него есть целый ряд недостатков:

- Во-первых, при отсутствии упоминаний в Гражданском кодексе об ограничениях общей правоспособности бюджетных учреждений сделки, совершенные ими с нарушением требований учредительных документов, нельзя будет рассматривать как ничтожные, но лишь как оспоримые - а именно, как сделки, совершенные юридическим лицом с превышением пределов правоспособности, специально ограниченных учредительными документами. Для применения последствий недействительности такой сделки в суде необходимо будет доказать, что контрагент бюджетного учреждения знал об наличии специальных ограничений правоспособности бюджетного учреждения, что окажется довольно затруднительно, учитывая отсутствие упоминания о возможности таких ограничений в Гражданском кодексе.

- Во-вторых, этому варианту присущ тот же недостаток, что и первому.

Поскольку в Гражданском и Бюджетном кодексах сохраняется норма о праве бюджетных учреждений осуществлять предпринимательскую деятельность и распоряжаться полученными от такой деятельности доходами, требование регистрации в казначействе сделок бюджетных учреждений, осуществляемых в рамках предпринимательской деятельности, является явно незаконным.

3) Третий вариант решения лишен основного недостатка, присущего первым двум, так как учитывает предусмотренную действующим законодательством возможность сочетания основной и предпринимательской деятельности бюджетных учреждений. Он предполагает внесение соответствующих изменений в Бюджетный и Анализ бюджетной задолженности в Российской Федерации. Способы погашения и методы профилактики ее возникновения.

Гражданский кодексы, обязывающие бюджетные учреждения вести две сметы: по основной (бюджетной) и неосновной (внебюджетной) деятельности.

Таким образом, удастся разграничить бюджетные и внебюджетные источники и обязательства бюджетных учреждений. Требования кредиторов, связанные с неосновной деятельностью должны в таком случае покрываться только за счет сметы по неосновной деятельности. При этом следует дополнительно сделать прямое указание, что собственник, т.е. государственная казна, не несет субсидиарной ответственности по таким требованиям.

При видимой простоте и логичности этого решения у него есть два существенных недостатка. Во-первых, не всегда возможно четко разграничить обязательства, вытекающие из основной и коммерческой деятельности бюджетного учреждения. Если, например, высшее учебное заведение обучает часть студентов бесплатно, а часть - на платной основе, то большинство расходов такого учреждения (например, расходы по оплате помещений и учебного инвентаря, зарплата преподавателям) вытекают одновременно и из основной, и из предпринимательской деятельности. За счет каких средств в этом случае - бюджетных или внебюджетных - должен происходить расчет с кредиторами На практике разрешить этот спор и вынести решение об источнике удовлетворения требований кредиторов в большинстве случаев окажется невозможно.

Далее, что делать, если принятые бюджетным учреждением в рамках предпринимательской деятельности обязательства значительно превышают его внебюджетные доходы. В гражданском праве при невозможности удовлетворения требований кредиторов применяется банкротство, к бюджетным же учреждениям в силу особенностей их статуса банкротство неприменимо. Следовательно, бюджетное учреждение априори не может считаться полноценным участником гражданского оборота, и предоставление ему права осуществления предпринимательской деятельности в принципе неоправданно.

4) С учетом недостатков изложенных выше вариантов оптимальным представляется вариант, предложенный в работе А.Золотаревой «Некоторые рекомендации по реформированию статуса государственных учреждений» 69, который предполагает разделение существующих бюджетных учреждений на две категории:

а) Значительная часть бюджетных организаций должна строить свои отношения с государством не на основе сметного финансирования, а на основе договора об оказании социальных услуг для населения на бесплатной или частично оплачиваемой потребителями этих услуг основе. Для таких организаций следует снять всякие ограничения на предпринимательскую деятельность и самостоятельное распоряжение доходами от такой деятельности, одновременно отказавшись от субсидиарной ответственности государства по обязательствам такой организации. При этом отдельной задачей является организация конкурсного распределения государственного социального заказа на оказание населению соответствующих услуг.

б) Правоспособность учреждений, остающихся на сметном финансировании, следует резко сократить путем внесения поправок в Гражданский кодекс, в соответствии с которыми бюджетные учреждения вправе принимать гражданские обязательства в пределах утвержденной для них сметы доходов и расходов и доведенных до них лимитов бюджетных обязательств. Практическое значение предлагаемых законодательных изменений состоит в том, что гражданское «Некоторые рекомендации по реформированию статуса государственных учреждений». А.Золотарева.

Доклад в рамках проекта CEPRA Опубликован на сайте Института экономики переходного периода (www.iet.ru).

Анализ бюджетной задолженности в Российской Федерации. Способы погашения и методы профилактики ее возникновения.

законодательство позволяет признать недействительной сделку юридического лица, выходящую за пределы его правоспособности. Одновременно желательно уточнить редакцию ст.173 Гражданского кодекса, прямо предусмотрев в ней, что сделки государственных (муниципальных) учреждений, совершенные с нарушением сметы доходов и расходов и лимитов бюджетных обязательств, являются одной из разновидностей сделки юридического лица, выходящей за пределы его правоспособности. Тем самым, проблема привлечения государства к ответственности по несанкционированным долгам бюджетных учреждений в значительной степени утрачивает свою актуальность: ведь любая сделка бюджетного учреждения, совершенная с превышением его полномочий, может быть признана недействительной.

При этом недопустимо простое переложение убытков от неисполнения бюджетными учреждениями своих договорных обязательств с бюджета на кредиторов. Государство обязано принять все зависящие от него меры, чтобы предотвратить возникновение таких убытков. Для этого необходимо ввести в законодательство требование предварительной регистрации договоров бюджетных учреждений в органах федерального казначейства. Таким образом, кредитор бюджетного учреждения будет заранее предупрежден о наличии или отсутствии ответственности государства по этому обязательству. Соответственно, кредитор, приступающий к исполнению своих обязательств по договору, не зарегистрированному в органах федерального казначейства, принимает на себя риск их неисполнения.

Лишение бюджетных учреждений права принимать на себя гражданские обязательства, не предусмотренные сметой, автоматически повлечет утрату права бюджетных учреждений на самостоятельное распоряжение доходами от оказываемых ими платных услуг. Фактически это означает, что смета бюджетного учреждения, утверждаемая вышестоящим распорядителем бюджетных средств, должна включать все его доходы и расходы, в том числе – от оказания платных услуг.

Только при выполнении этого условия можно будет приравнять задолженность бюджетных учреждений к государственному долгу по уровню защиты, предоставляемой кредиторам.

Нецелевое использование бюджетных средств как фактор образования несанкционированной задолженности бюджетных учреждений Одной из важных причин возникновения несанкционированной кредиторской задолженности бюджетных организаций является нецелевое использование бюджетных средств.

Статья 38 Бюджетного кодекса устанавливается принцип адресности и целевого характера бюджетных средств, который означает, что бюджетные средства выделяются в распоряжение конкретных получателей бюджетных средств с обозначением направления их на финансирование конкретных целей. Принцип адресности и целевого характера бюджетных средств призван гарантировать направление бюджетных средств именно на те цели и расходы, которые признаны общественно значимыми при утверждении соответствующих бюджетов.

Долгое время при наличии установленной Указом Президента РФ от 8 декабря 1992г. №1556 «О федеральном казначействе» и Положением о федеральном казначействе Российской Федерации, утвержденным Постановлением Совета министров – Правительства РФ от 27 августа 1993г. №864, санкции за нецелевое использование бюджетных средств в размере действующей учетной ставки Банка России отсутствовало само определение нецелевого использования бюджетных средств.

Анализ бюджетной задолженности в Российской Федерации. Способы погашения и методы профилактики ее возникновения.

Первая попытка дать такое определение была сделана в письме Минфина от апреля 1996г. №3-А2-02 «О нецелевом использовании средств, выделенных из федерального бюджета». Письмо содержало достаточно жесткий подход к определению нецелевого использования, под которым подразумевалось такое их использование, которое не приводит к результатам, предусмотренным при их предоставлении, или приводит к этим результатам, но сопровождается неправомерными действиями или событиями, неправомерность которых закрепляется в правовых актах, в заключаемых договорах или в решениях полномочных органов, определяющих целевой характер выделяемых из федерального бюджета средств. При этом, если при выделении средств формулируется две или несколько целей, для признания использования средств нецелевым достаточно невыполнения хотя бы одной из целей, а для признания целевого характера необходимо выполнение всех поставленных целей.

Pages:     | 1 |   ...   | 33 | 34 || 36 | 37 |   ...   | 91 |



© 2011 www.dissers.ru - «Бесплатная электронная библиотека»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.