WWW.DISSERS.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

   Добро пожаловать!

Pages:     | 1 |   ...   | 28 | 29 || 31 | 32 |   ...   | 91 |

В то же время, следует отметить, что вплоть до настоящего времени «защита» федерального бюджета против требований кредиторов по публично-правовым обязательствам обеспечивалась не столько законодательными нормами (в частности, пунктом 5 статьи 83 Бюджетного кодекса), сколько позицией арбитражных судов, которые, как правило, отказывались принимать к рассмотрению требования кредиторов федерального бюджета, ссылаясь на неподведомственность арбитражным судам споров, вытекающих их бюджетных правоотношений. Поэтому решение Конституционного суда, касающееся трактовки п.5 ст.83 Бюджетного кодекса, вряд ли способно изменить судебную практику, состоящую в отказе от судебной защиты адресованных федеральному бюджету требований кредиторов по публично–правовым обязательствам. Учитывая, что, как подчеркивалось выше, задолженность по публичноправовым обязательствам бюджетным законодательством не признается, и судебное признание кредиторских требований является практически единственным механизмом их инфорсмента, подобная позиция арбитражных судов фактически означает признание приоритета закона о бюджете над прочими актами федерального законодательства, т.е.

невозможность взыскания задолженности по обязательствам, расходы на исполнение которых не включены в бюджет.

Хотя в действительности ни старый, ни новый Арбитражный процессуальный кодекс не исключают принятия исков к федеральному бюджету к рассмотрению, занимая такую позицию, арбитражные суды, очевидно, пытались избежать необходимости разрешения коллизий между нормативными актами равной юридической силы – то есть федеральным законом, устанавливающим расходное обязательство федерального бюджета, и федеральным же законом о бюджете, в котором расходы на реализацию данного расходного обязательства не предусмотрены.

Эта позиция судов вполне понятна, учитывая отсутствие явного ориентира для суда при разрешении коллизий между нормативными актами равной юридической силы. В то же время, такой подход вряд ли может считаться перспективным, т.к. он сохраняет Анализ бюджетной задолженности в Российской Федерации. Способы погашения и методы профилактики ее возникновения.

противоречия в правовой системе и делает невозможным их легальное разрешение, если законодательная власть не предпринимает соответствующих мер.

Выходом из указанной ситуации нам представляется легализация в законодательстве возможности обжалования федеральных законов по мотиву их противоречия друг другу. Несмотря на то, что действующие АПК и ГПК допускают обжалование нормативных правовых актов, анализ соответствующих формулировок процессуального законодательства приводит к выводу, что обжалование допускается только применительно к подзаконным актам, а также к законам субъектов Российской Федерации и нормативным правовым актам представительных органов местного самоуправления.

Так, в соответствии с п.1 ст.192 АПК «граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействующим нормативного правового акта, принятого государственным органом, органом местного самоуправления, иным органом, должностным лицом, если полагают, что оспариваемый нормативный правовой акт или отдельные его положения не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности или создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности». Эта формулировка предполагает возможность признания незаконными нормативных актов лишь в том случае, если они противоречат акту, имеющему большую юридическую силу. Еще более определенно этот вывод следует из анализа п.2 ст. 34 АПК, которая относит к компетенции Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации рассмотрение в качестве суда первой инстанции, в частности, дел об оспаривании «нормативных правовых актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности». Таким образом, действующий АПК исходит из невозможности обжалования одного федерального закона по мотиву его противоречия другому федеральному закону. Между тем, как подчеркивалось в настоящей работе, значительная часть требований кредиторов по публично-правовым обязательствам вытекает именно из противоречий между федеральными законами – то есть актами равной юридической силы, точнее – из противоречий между федеральным законом, устанавливающим расходное обязательство федерального бюджета, и федеральным законом о федеральном бюджете, не предусматривающим ассигнований на исполнение соответствующего расходного обязательства. На это можно возразить, что федеральный парламент обладает исключительным правом принятия законов и и судебная власть не вправе вмешиваться в этот процесс. Безусловно, суверенитет федерального законодателя предполагает право изменить содержание или отменить любой федеральный закон, однако не освобождает его от обязанности соблюдать федеральный закон, сохраняющий силу. Соответственно во избежание хаоса в правовой системе при принятии федерального закона о федеральном бюджете парламент обязан принять одно из двух решений: либо ассигнования на исполнение ранее принятого федерального закона включаются в состав расходов бюджета, либо данный федеральный закон отменяется (приостанавливается). Если же ни одно из указанных решений не принято, суд, рассматривающий кредиторское требование, вытекающее из федерального закона, предусматривающего расходное обязательство бюджета обязан удовлетворить требование истца.

Анализ бюджетной задолженности в Российской Федерации. Способы погашения и методы профилактики ее возникновения.

Безусловно, предлагаемое решение в первое время может породить негативные практические последствия: в частности, увеличить число судебных актов о взыскании средств с федерального бюджета во исполнение ранее принятых федеральных законов.

В то же время, только такое решение способно дисциплинировать федеральный парламент и заставить его отвечать за последствия своих действий. В противном случае ответственность за них по-прежнему будут нести лица, не имеющие никакого отношения к процессу принятия соответствующих расходных обязательств:

юридические лица и субнациональные бюджеты, на которых федеральными законами фактически перекладывается бремя государственных расходов.

2.4.3. Первоочередные законодательные меры по сокращению задолженности по публично-правовым обязательствам Как было показано выше, в настоящее время предпринимаются шаги в направлении снижения остроты проблемы необеспеченных мандатов и порождаемой ими хронической задолженности бюджетов всех уровней по публично-правовым обязательствам. Однако решение этой проблемы требует комплексного подхода, основными элементами которого могут быть следующие60:

1) Последовательное проведение в жизнь принципа, согласно которому по предметам исключительного ведения того или иного уровня государственной власти или местного самоуправления, ему должна принадлежать вся полнота расходных полномочий. Это означает недопустимость разделения между властями разных уровней различных элементов расходных полномочий (по крайней мере, полномочий по нормативно-правовому регулированию и обеспечению финансовыми средствами) по предметам исключительного ведения соответственно Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. По предметам исключительного ведения все элементы расходных полномочий должны закрепляться за конкретным уровнем бюджетной системы. Исключение, на наш взгляд, может быть сделано только для полномочий по осуществлению (администрированию) расходов, которые в некоторых случаях могут делегироваться органам власти другого уровня на условиях полного обеспечения финансовыми средствами. Таким образом, вышестоящие органы власти утратят право принимать законодательные акты, а значит – и устанавливать расходные обязательства в сферах исключительного ведения нижестоящих уровней власти.

Серьезным препятствием к реализации этого принципа является то, что в настоящий момент законодательство позволяет четко выделить лишь предметы исключительного ведения Российской Федерации – они исчерпывающим образом сформулированы в статье 71 Конституции. Содержащийся в ст.6 Закона «Об общих принципах местного самоуправления в РФ», перечень вопросов местного значения включает в себя многие из полномочий, отнесенных Конституцией к совместному ведению РФ и ее субъектов (организация, содержание и развитие муниципальных учреждений образования, здравоохранения, охраны общественного порядка, социальная поддержка населения и содействие занятости). Соответственно необходимо сузить перечень предметов исключительного ведения органов местного самоуправления, оставив в нем лишь те вопросы, в решении которых местному Подробнее о этом см. доклад А.Золотаревой “Нефинансируемые федеральные мандаты”, подготовленный в рамках проекта Бюро экономического анализа. Опубликован на сайте Института экономики переходного периода (www.iet.ru).

Анализ бюджетной задолженности в Российской Федерации. Способы погашения и методы профилактики ее возникновения.

сообществу можно предоставить полную свободу, например, регулирование планировки и застройки территории муниципального образования; вопросы благоустройства, содержания и уборки территории; контроль за использованием земель на территории муниципального образования; регулирование использования водных объектов местного значения, месторождений общераспространенных полезных ископаемых, а также недр для строительства подземных сооружений местного значения; управление муниципальной собственностью, в том числе – объектами жилого и нежилого фонда, учрежденными муниципальным образованием организациями культуры и спорта; вывоз мусора и ряд других услуг ЖКХ; контроль за соблюдением экологических нормативов и т.д. Традиционные функции муниципалитетов в сфере образования и здравоохранения следует рассматривать как делегированные государственные полномочия, реализация которых требует полной финансовой компенсации из вышестоящих бюджетов.

После выделения исключительной сферы ведения местного самоуправления, исключительные расходные полномочия субъектов Федерации автоматически образует все, что не отнесено Конституцией к предметам исключительного ведения РФ, ее полномочиям по предметам совместного ведения и вопросам местного значения.

На практике реализация принципа недопустимости разграничения между бюджетами разных уровней расходных полномочий по предметам исключительного ведения соответственно Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований потребует, в частности, отмены норм федеральных законов и иных федеральных нормативных правовых актов, возлагающих на региональные и местные бюджеты обеспечение финансовыми ресурсами расходов по предметам исключительного ведения РФ (оборона, обеспечение деятельности федеральных органов власти, функционирование федеральной судебной системы, обеспечение безопасности государства, льготы федеральным государственным служащим).

2) В свете вывода о недопустимости разграничения расходных полномочий в областях исключительной компетенции Федерации, ее субъектов и муниципальных образований разграничению должны подлежать лишь расходные полномочия по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ, установленным статьей Конституции.

Разграничивать расходные полномочия можно двумя способами:

- объединяя на одном уровне бюджетной системы полномочия по нормативноправому регулированию и обеспечению финансовыми средствами определенных расходов, тем самым сужая сферу совместного ведения путем конкретизации формулировок вопросов совместного ведения и закрепления их разных функциональных элементов за конкретными уровнями власти;

- разграничивая полномочия по нормативно-правовому регулированию и обеспечению финансовыми средствами определенных расходов между разными уровнями бюджетной системы.

Разграничение третьего элемента расходных полномочий - полномочий по осуществлению расходов – в данном контексте не является принципиальным, поскольку не сопряжено с риском нарушения соответствия между расходными полномочиями и доходными источниками определенного уровня бюджетной системы.

Первый способ разграничения расходных полномочий в большинстве случаев представляется нам предпочтительным. Он технически прост, бесконфликтен и не требует согласительных процедур: уровень государственной власти, устанавливающий расходные обязательства, и финансирует их. Так, в области социальной защиты Анализ бюджетной задолженности в Российской Федерации. Способы погашения и методы профилактики ее возникновения.

полномочия по нормативному регулированию могут быть одновременно предоставлены и Федерации, и ее субъектам (в части установления дополнительных к федеральным социальных льгот и пособий), а полномочия по финансовому обеспечению - разграничены по принципу: каждый бюджет финансирует те трансферты населению, которые установлены его законодательством. В других случаях разграничение полномочий может быть проведено по функциональному признаку.

Например, все полномочия в области высшего образования могут быть закреплены за федеральным уровнем власти, а в области среднего – за региональным. Полномочия по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями и по ликвидации их последствий могут разграничиваться в зависимости от масштаба (федерального или регионального) этих чрезвычайных обстоятельств.

Использовать первый способ разграничения полномочий, подразумевающий сосредоточение на одном уровне власти функций по нормативному регулированию и обеспечению финансовыми средствами определенных видов расходов, целесообразно, во-первых, в социальном обеспечении и, во-вторых, во всех случаях, когда отсутствуют объективные препятствия к его использованию.

Приходится учитывать, однако, что не всегда такое четкое разграничение может быть проведено. Например, закрепляя финансовое обеспечение среднего образования за своими субъектами, Федерация не может полностью отказаться от его нормативного регулирования, поскольку в противном случае невозможно обеспечить на всей территории страны единый образовательный стандарт. Поэтому в областях, где целесообразно установление единого государственного социального стандарта (в первую очередь - здравоохранении и образовании) рациональнее воспользоваться вторым способом разграничения полномочий.

Pages:     | 1 |   ...   | 28 | 29 || 31 | 32 |   ...   | 91 |



© 2011 www.dissers.ru - «Бесплатная электронная библиотека»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.