WWW.DISSERS.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

   Добро пожаловать!

Pages:     | 1 |   ...   | 22 | 23 || 25 | 26 |   ...   | 91 |

Предоставление Минфину и распорядителям бюджетных средств права на перемещение бюджетных ассигнований могло бы привести к еще более существенному искажению расходных пропорций утвержденного бюджета, если бы не действие нормы ст.234 БК под названием “Предельные изменения бюджетных ассигнований для главных распорядителей бюджетных средств, распорядителей бюджетных средств и получателей бюджетных средств”. В соответствии с этой статьей объемы бюджетных ассигнований для главного распорядителя, распорядителя бюджетных средств в расчете на финансовый год могут отличаться от объемов бюджетных ассигнований, утвержденных бюджетной росписью и законом о бюджете, по всем обстоятельствам, изложенным в статье 228 настоящего Кодекса (т.е. в случае секвестра не более чем на 10% утвержденных бюджетных ассигнований, исполнения бюджета по доходам сверх утвержденных, перемещения бюджетных ассигнований Министром финансов), не более чем на 10, а для получателя бюджетных средств - не более чем на 15 процентов утвержденных бюджетных ассигнований. Эта норма препятствует перемещению бюджетных ассигнований от всех бюджетополучателей в пользу одного или нескольких.

Однако эта норма может привести к превышению уровня бюджетного дефицита в условиях секвестра. Ведь она не позволяет сократить расходы по тем бюджетополучателем, в отношении которых Министр финансов ранее использовал свое право на перемещение бюджетных ассигнований в предельных значениях (то есть на 10% от утвержденной в бюджете суммы). Сократить же ассигнования на адекватно большую сумму тем бюджетополучателям, в пользу которых Министром финансов были перераспределены бюджетные средства, также нельзя, так как предельный размер сокращения исчисляется в процентах от первоначальной, а не скорректированной суммы бюджетных ассигнований. В случае активного использования Министром финансов своего права на перемещение ассигнований секвестр расходов по многим бюджетополучателям может оказаться в принципе невозможен, что негативно скажется на значениях бюджетного дефицита.

Вышеизложенные соображения приводят к выводу о необходимости ограничения предоставленного Министру финансов права на перемещение бюджетных ассигнований, не связанное с выявлением нарушений со стороны бюджетополучателей.

Можно предложить несколько способов решения этой проблемы:

- либо снизить верхний предел возможного перемещения ассигнований (скажем, до 5 %);

- либо запретить перемещение ассигнований между главными распорядителями бюджетных средств и по наиболее крупным (раздел, подраздел) группировкам функциональной классификации;

- либо ограничить право перемещения сроком до 6 месяцев.

Согласно ст. 40 Закона о бюджете на 2002г. Правительство Российской Федерации вправе в течение года вносить изменения в ведомственную, функциональную и экономическую структуры расходов федерального бюджета по различным основаниям, определенным этой статьей. При этом согласно Постановлению Правительства РФ от 27.02.02 №137 «О мерах по исполнению закона о Институт экономики переходного периода www.iet.ru Анализ бюджетной задолженности в Российской Федерации. Способы погашения и методы профилактики ее возникновения.

федеральном бюджете на 2002 г.», внесение изменений в сводную роспись по основаниям, предусмотренным ст. 40 этого закона, производится по представлению главных распорядителей средств федерального бюджета.

В Постановлении указывается, что внесение изменений, приводящих к образованию кредиторской задолженности по расходам, скорректированным в сторону уменьшения, не допускается. Однако, на основании каких критериев определяется, ведет ли данное изменение к возникновению задолженности или нет, не совсем понятно.

По итогам анализа процесса исполнения бюджета по расходам, можно сделать следующие выводы:

1) Между различными нормами Бюджетного кодекса имеются противоречия по вопросу об основаниях возникновения бюджетных обязательств и, соответственно, бюджетной задолженности.

Если руководствоваться определением бюджетного обязательства, данным в ст.222 Бюджетного кодекса («бюджетное обязательство - признанная органом, исполняющим бюджет, обязанность совершить расходование средств соответствующего бюджета в течение определенного срока, возникающая в соответствии с законом о бюджете и со сводной бюджетной росписью»), то все изменения в процессе исполнения бюджета, направленные на сокращение и перераспределение бюджетных ассигнований между бюджетополучателями, не оформленные в виде поправок к закону о бюджете и бюджетной росписи, являются основанием для возникновения бюджетной задолженности. В особенности это касается случаев сокращения/перемещения бюджетных ассигнований, Правительством на основании ст. 229 БК, министром финансов на основании 166 БК, создающих возможность несанкционированного отклонения результатов фактического исполнения бюджета по сравнению с плановым в пределах 10 процентов.

С другой стороны, ряд других статей БК связывают объем бюджетных обязательств также с лимитами бюджетных обязательств, которые являются гибким инструментом адаптации бюджетных расходов к обстоятельствам, возникающим в процессе исполнения бюджета. В частности, лимиты бюджетных обязательств подлежат сокращению в случае законного секвестра, блокировки и перемещения бюджетных ассигнований. При этом согласно ст.220 БК «уведомление о бюджетных ассигнованиях не предоставляет права принятия обязательств по осуществлению расходов бюджета и платежей», такое право возникает только на основании и в пределах доведенных до них лимитов бюджетных обязательств и сметы доходов и расходов (ст.225 БК). Дополнительным подтверждением того, что изменение лимитов бюджетных обязательств по сравнению с параметрами, установленными законом о бюджете и бюджетной росписью, ведет к изменению объема бюджетных обязательств, является норма ст.238, которая предоставляет бюджетополучателю право на компенсацию в размере недофинансирования - то есть разницы между лимитом бюджетных обязательств, доведенных в уведомлении о лимите бюджетных обязательств до получателя бюджетных средств, и объемом средств, зачисленных на лицевой счет получателя бюджетных средств, либо объемом средств, списанных с единого счета бюджета в пользу получателя бюджетных средств, за исключением случаев, когда такое недофинансирование обусловлено секвестром или блокировкой бюджетных средств.

Для устранения указанного противоречия представляется необходимым внести поправки в определение бюджетного обязательства в статье 222 БК, сформулировав Институт экономики переходного периода www.iet.ru Анализ бюджетной задолженности в Российской Федерации. Способы погашения и методы профилактики ее возникновения.

его следующим образом: «бюджетное обязательство - признанная органом, исполняющим бюджет, обязанность совершить расходование средств соответствующего бюджета в течение определенного срока, возникающая в соответствии с законом о бюджете, сводной бюджетной росписью и лимитами бюджетных обязательств. В случае противоречия сводной бюджетной росписи и (или) лимитов бюджетных обязательств закону о бюджете объем бюджетного обязательства определяется в соответствии с законом о бюджете за исключением случаев, когда указанное несоответствие обусловлено решениями и действиями исполнительных органов государственной власти (органов местного самоуправления) в процессе исполнения бюджета, осуществленными в соответствии с нормами настоящего Кодекса».

При таком подходе бюджетная задолженность не будет считаться возникшей в случае сокращения бюджетных ассигнований, произведенного на основе норм БК РФ, в том числе, в результате секвестра, либо в результате допустимого с точки зрения ст.

229 БК РФ сокращения бюджетных ассигнований на сумму, не превышающую 10%, либо в результате перемещения бюджетных ассигнований. Отсутствие бюджетной задолженности в данном случае объясняется тем, что здесь отсутствует прямое невыполнение бюджетных обязательств, здесь имеет место их законное изменение.

В любом случае бюджетная задолженность возникает в связи с совершением бюджетных правонарушений, в частности правонарушений, допускаемых органами казначейства либо главными распорядителями/распорядителями бюджетных средств, приводящими к несанкционированному сокращению объемов финансирования (например, при санкционировании нецелевых расходов, при котором происходит недофинансирование целевых; при неправильном доведении лимитов бюджетных обязательств до получателей бюджетных средств; при неперечислении бюджетных ассигнований в рамках уточненной бюджетной росписи; при немотивированном отказе в санкционировании расходов, соответствующих целевым критериям и т.д.) 2) Учитывая, что даже произведенное на законном основании сокращение лимитов бюджетных обязательств в течение года ведет к росту несанкционированной кредиторской задолженности бюджетополучателей, представляется сомнительной возможность легализации секвестра в некоторых случаях. Особенно проблематичной является ситуация, когда секвестру подвергаются лимиты бюджетных обязательств, под которые уже заключены гражданско-правовые договоры, в особенности те из них, по которым контрагентами уже произведено исполнение. В таких случаях секвестр приводит к возникновению прямых убытков у контрагентов бюджета, возмещения которых они вправе требовать в судебном порядке. В связи с этим представляется целесообразным восстановить в бюджетном законодательстве понятие «защищенных расходов» - то есть расходов, ассигнования по которым не подлежат сокращению в случае секвестра.

3) Наконец, во избежание произвольного изменения бюджетных ассигнований в процессе исполнения бюджета, которое почти всегда ведет к росту задолженности бюджетополучателей, необходимо ограничить возможности исполнительных органов власти (в частности, Минфина) по перемещению бюджетных ассигнований между распорядителями и получателями бюджетных средств по причинам, не связанным с прямыми правонарушениями, допущенными со стороны бюджетополучателей. Эта мера необходима в частности, для сохранения возможности пропорционального секвестра бюджетных расходов при недоборе доходных поступлений или поступлений из источников финансирования дефицита.

Институт экономики переходного периода www.iet.ru Анализ бюджетной задолженности в Российской Федерации. Способы погашения и методы профилактики ее возникновения.

4) Как показывает практика, одной из основных причин роста несанкционированной кредиторской задолженности бюджетных учреждений является невыполнение нормы Бюджетного кодекса о доведении лимитов бюджетных обязательств до конечных получателей органами Федерального казначейства. На практике же доведение лимитов бюджетных обязательств до нижестоящих распорядителей и получателей средств осуществляется главными распорядителями и распорядителями бюджетных средств, которые нередко завышают объем лимитов. Для решения этой проблемы необходимо либо усилить технические возможности органов Федерального казначейства, чтобы они были в состоянии самостоятельно доводить лимиты до конечных бюджетополучателей, либо ввести действенный казначейский контроль за исполнением этой обязанности главными распорядителями и распорядителями бюджетных средств.

5) Необходимым условием сокращения несанкционированной кредиторской задолженности бюджетополучателей является строгое соблюдение предусмотренных Бюджетным кодексом сроков утверждения и доведения лимитов бюджетных обязательств, нарушение которых позволяет бюджетополучателям принимать бюджетные обязательства, основываясь исключительно на бюджетных ассигнованиях, которые могут подвергнуться значительному сокращению в процессе исполнения бюджета.

* * * Выше, в классификации обязательств бюджета с точки зрения права, к расходным обязательствам государства/местного самоуправления был отнесен весь массив обязательств, вытекающих из:

федеральных, региональных и местных законов, предусматривающих бюджетное финансирование (расходные обязательства, носящие публично-правовой характер);

гражданско-правовых договоров государства, и бюджетных учреждений, гражданско-правовых обязательств, возникающих из причинения юридическим и физическим лицам вреда незаконными решениями и действиями (бездействием) государственных органов (органов местного самоуправления) и их должностных лиц.

В подразделах 2.4 и 2.5 будет подробно рассмотрен механизм возникновения кредиторской задолженности по расходным обязательствам различных видов.

2.4. Обязательства публично-правового характера как разновидность расходных обязательств В силу несовершенства конституционного устройства в первые годы формирования российской государственности, и в частности – несовершенства законодательных процедур, допускавших возможность принятия законов, предусматривающих бюджетные расходы, без должного финансово-экономического обоснования и указания конкретных источников финансирования, к настоящему моменту накопился значительный объем фиктивных, не обеспеченных финансированием норм федерального законодательства. Общее число расходных обязательств, вытекающих из федеральных законов, не поддается точному подсчету, а тем более - финансовой оценке. Только в области социальной защиты федеральным законодательством установлено свыше 150 видов льгот, пособий, дотаций, распространяемых более чем на 230 категорий граждан, в прочих областях Институт экономики переходного периода www.iet.ru Анализ бюджетной задолженности в Российской Федерации. Способы погашения и методы профилактики ее возникновения.

отсутствуют даже примерные оценки численности и стоимости федеральных мандатов.

Причин тому несколько:

- до сих пор формально сохраняют свое действие многие нормы советского законодательства, принятые в принципиально иных экономических условиях и полностью утратившие свою актуальность в настоящее время;

- низкий уровень юридической техники многих федеральных законов предопределяет наличие декларативных норм, исключающих их прямое применение;

- отсутствует федеральный контроль за исполнением федеральных мандатов вследствие чего состав принимаемых к исполнению норм федерального законодательства дифференцируется в различных регионах.

Pages:     | 1 |   ...   | 22 | 23 || 25 | 26 |   ...   | 91 |



© 2011 www.dissers.ru - «Бесплатная электронная библиотека»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.