WWW.DISSERS.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

   Добро пожаловать!

Pages:     | 1 |   ...   | 15 | 16 || 18 | 19 |   ...   | 91 |

Основное из них состоит в широте круга лиц, действия которых могут непосредственно порождать финансовые обязательства государства при отсутствии законодательной регламентации условий наступления ответственности государства по таким обязательствам. Когда Правительство или Министерство финансов заключает кредитный договор от имени государства, заемные средства поступают непосредственно на счета бюджета, а, следовательно, возникновение у государства обязательств по возврату этих средств совершенно закономерно. Однако то же Министерство финансов одновременно является и юридическим лицом и в качестве такового вправе приобретать права и обязанности от своего имени, причем законодательство не устанавливает критериев разграничения действий государственных органов, осуществляемых в качестве законных представителей государства (а значит, порождающих обязательства непосредственно у государства) и субъектов гражданского права.

Любой из перечисленных видов расходных обязательств (гражданско-правового или публично-правового характера) может трансформироваться в кредиторскую задолженность бюджета двояким образом:

1) Если ассигнования на реализацию ранее принятого расходного обязательства не были утверждены в составе расходов бюджета, то есть не стали бюджетными обязательствами.

Как указывалось выше, такая ситуация может возникнуть при удовлетворении судом кредиторских требований публично-правового характера, основанных на нормах не обеспеченных финансированием законов. Применительно к гражданско-правовым бюджетным обязательствам такая ситуация может возникнуть при невключении в Институт экономики переходного периода www.iet.ru Анализ бюджетной задолженности в Российской Федерации. Способы погашения и методы профилактики ее возникновения.

бюджет следующего года ассигнований по долгосрочным договорам, реализация которых началась в предыдущем бюджетном году, если суд признает требования кредиторов правомерными.

2) Если ассигнования на реализацию ранее принятого обязательства были утверждены в составе расходов бюджета (то есть приобрели статус бюджетных обязательств), но не были исполнены в процессе исполнения бюджета.

Данный случай отличается от первого лишь моментом отказа государства от выполнения принятых на себя обязательств. Если в первом случае такой отказ происходит в процессе утверждения бюджета, то во втором – в процессе его исполнения.

2.2.2. Классификация по степени ответственности государства по обязательству.

Обязательства бюджетной системы можно также классифицировать по степени ответственности государства/муниципального образования по данным обязательствам, выделяя:

а) обязательства, по которым государство/муниципальное образование несет основную ответственность (публично-правовые обязательства и обязательства, вытекающие из гражданско-правовых отношений, одной из сторон в которых выступают органы государственной власти (органы местного самоуправления), действующие от имени государства (муниципального образования);

б) обязательства, по которым государство/муниципальное образование несет субсидиарную ответственность. К этой категории могут быть отнесены обязательства бюджетных учреждений, в том числе органов государственной власти (местного самоуправления), действующих от собственного имени. Обязательства подобного рода подлежат удовлетворению в первую очередь за счет денежных средств самого бюджетного учреждения и только в случае их недостаточности в порядке субсидиарной ответственности – за счет бюджета, из которого финансируется данное учреждение (ст.120 ГК).

Однозначно определить степень ответственности государства можно только по публично-правовым обязательствам, так как при установлении расходных обязательств их финансирование обычно возлагается на бюджет того или иного уровня. Таким образом, по публично-правовым обязательствам государство (муниципальное образование) несет основную ответственность.

Применительно к обязательствам гражданско-правового характера законодательство в большинстве случаев не содержит четкой информации о том, какую именно ответственность (основную или субсидиарную) несет по ним государство.

Прямая ответственность государства (муниципального образования) установлена, во-первых, по обязательствам, входящим в состав государственного/муниципального долга. Например, согласно ст.89 БК государственные заимствования Российской Федерации - займы и кредиты, привлекаемые от физических и юридических лиц, иностранных государств, международных финансовых организаций, по которым возникают долговые обязательства Российской Федерации как заемщика или гаранта погашения займов (кредитов) другими заемщиками. Соответственно, иск предъявляется непосредственно к Российской Федерации и подлежит удовлетворению Институт экономики переходного периода www.iet.ru Анализ бюджетной задолженности в Российской Федерации. Способы погашения и методы профилактики ее возникновения.

за счет казны, то есть денежных средств и иного имущества, за исключением имущества, закрепленного за государственными предприятиями и учреждениями.

Аналогичным образом согласно ст.1069 Гражданского кодекса вред, причиненный физическому или юридическому лицу незаконными решениями и действиями (бездействием) государственных органов, органов местного самоуправления или их должностных лиц подлежит возмещению за счет соответственно казны Российской Федерации, казны субъекта Российской Федерации или казны муниципального образования. Хотя публично-правовые образования прямо не названы в указанной статье субъектами ответственности, этот вывод следует из того, что вред подлежит возмещению не счет причинивших его государственных органов или должностных лиц, а за счет казны Российской Федерации.

Рассматриваемая статья ГК сконструирована по аналогии с общими принципами возмещения вреда, причиненного работниками юридического лица при исполнении своих должностных обязанностей. В таких случаях ответственность перед потерпевшим несет само юридическое лицо, которое впоследствии вправе при наличии к тому оснований предъявить регрессное требование своему работнику. Подобная конструкция, безусловно, служит защите потерпевшего, так как у непосредственного причинителя вреда может быть недостаточно средств для возмещения ущерба. Вид ответственности государства по другим видам гражданско-правовых договоров, заключаемых органами государственной власти и другими бюджетными учреждениями, определить сложнее.

В частности, имеются сложности с определением ответчика по договорам о поставке товаров, работ и услуг для государственных нужд. Согласно ст. 71 БК РФ все закупки товаров, работ и услуг бюджетными учреждениями на сумму свыше минимальных размеров оплаты труда осуществляются исключительно на основе государственных или муниципальных контрактов. При этом под государственным или муниципальным контрактом понимается «договор, заключенный органом государственной власти или органом местного самоуправления, бюджетным учреждением, уполномоченным органом или организацией от имени Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования с физическими и юридическими лицами в целях обеспечения государственных или муниципальных нужд, предусмотренных в расходах соответствующего бюджета» (ст.72 БК). Это означает, что бюджетные учреждения – государственные заказчики участвуют в договоре о поставках продукции для государственных (муниципальных) нужд в качестве представителей государства, заключая договор от имени, в интересах и за счет представляемой стороны (Российской Федерации/субъекта РФ или муниципалитета). Отсюда можно сделать вывод, что по обязательствам, вытекающим из договоров о поставках товаров (выполнении работ, оказании услуг) для государственных нужд, заключенных государственным заказчиком (то есть бюджетным учреждением), ответственность государства (муниципального образования) является не субсидиарной, а прямой.

Несмотря на это на деле (как будет показано в обзоре судебной практики по делам данной категории) в качестве ответчиков по требованиям кредиторов, вытекающим из поставок товаров, работ или услуг для государственных нужд, привлекаются именно бюджетные учреждения, а главные по отношению к ним распорядители бюджетных средств привлекаются лишь в порядке субсидиарной ответственности. Соответственно при удовлетворении требований кредитора списание средств осуществляется со счетов самого бюджетного учреждения и лишь при недостаточности этих средств - со счетов бюджета. Таким образом, в данной ситуации бюджетные учреждения фактически отвечают по обязательствам государства. Но Институт экономики переходного периода www.iet.ru Анализ бюджетной задолженности в Российской Федерации. Способы погашения и методы профилактики ее возникновения.

возможна и обратная ситуация, когда государство отвечает по обязательствам бюджетных учреждений.

Согласно действующему законодательству бюджетное учреждение может иметь два источника доходов – бюджетные доходы и внебюджетные доходы, учитываемые на отдельном лицевом счете в органах казначейства. Внебюджетные доходы бюджетное учреждение получает от предпринимательской деятельности, в тех случаях, когда ее осуществление не запрещено бюджетному учреждению законом или учредительными документами. В связи с этим у бюджетного учреждения может возникать две различные группы обязательств: вытекающие из основной деятельности бюджетного учреждения и вытекающие из его предпринимательской деятельности.

В существующей редакции Гражданского и Бюджетного кодексов отсутствует разграничение ответственности бюджетных учреждений по обязательствам, вытекающим из их основной деятельности, и по обязательствам, вытекающим из предпринимательской деятельности. Отсюда можно сделать вывод, что при удовлетворении судом иска контрагента бюджетного учреждения, денежные средства могут быть взысканы как с внебюджетного счета учреждения, так и за счет бюджетных средств, имеющих, в соответствии с требованиями БК РФ целевой характер.

Данная ситуация является недопустимой, поскольку обращение взыскания на бюджетные средства бюджетного учреждения с целью финансирования его внебюджетных обязательств фактически предполагает нецелевое использование бюджетных ассигнований и, соответственно, нефинансирование целевой деятельности бюджетного учреждения в полном объеме. Более подробный анализ этой проблемы и предложения по ее решению будут рассмотрены в разделе, посвященном анализу кредиторской задолженности бюджетных учреждений.

Все обязательства бюджетных учреждений можно разделить на три условных категории:

- санкционированные (это обязательства, принятые в рамках лимитов бюджетных обязательств);

- условно санкционированные (это обязательства, принятые в рамках лимитов бюджетных обязательств, но впоследствии утратившие статус санкционированных в силу сокращения лимитов бюджетных обязательств в процессе исполнения бюджета);

- несанкционированные (то есть обязательства, принятые с заведомым превышением лимитов бюджетных обязательств, или вообще вне сферы действия таких лимитов - то есть предполагавшиеся к финансированию из внебюджетных источников).

Частным случаем несанкционированных обязательств являются обязательства так называемых «неотключаемых» потребителей. В российской бюджетной системе существуют организации и учреждения, которые нельзя «отключать» от потребления каких-либо услуг независимо от оплаты этих услуг. Это, как правило, относится к воинским подразделениям, больницам, и касается потребления электроэнергии, тепла и т.д. С этой проблемой особенно трудно бороться, т.к. в отсутствие у поставщика права прекратить поставки в случае их неоплаты кредиторская задолженность может наращиваться практически бесконечно.

Следует отметить, что при определении «неотключаемых» учреждений применяется ведомственный подход. То есть, «неотключаемыми» является фактически не учреждение или организация, а ведомство. Например, все, что относится к Министерству обороны – комплекс космической связи, прачечная, сельхозпредприятие – нельзя отключать. Очевидно, что если отключение первого из перечисленных Институт экономики переходного периода www.iet.ru Анализ бюджетной задолженности в Российской Федерации. Способы погашения и методы профилактики ее возникновения.

объектов действительно может привести к временной потере боеспособности и возникновению угрозы национальной безопасности, то это совершенно не относится к остальным объектам. Так же очевидно, что необходимо пересмотреть подход к определению «неотключаемости» учреждения и перейти от ведомственного принципа к объектовому.

Вторая проблема, которую уместно здесь упомянуть, имеет более общие основания. И касается всего механизма финансирования и ведомственного финансового планирования. Постатейные распределения расходов делают ведомства, а Министерство финансов дает лишь общие рекомендации. Как правило, главные распорядители бюджетных средств, т.е. ведомства, в первоочередные расходы записывают приоритетные с их точки зрения статьи. Те же расходы, которые не важны с их точки зрения, зачастую не включаются в смету, а средства на их финансирование запрашиваются по мере возникновения необходимости. Фактически, это означает финансовый шантаж Министерства финансов. На наш взгляд, единственным способом решения этой проблемы на современном этапе развития бюджетного законодательства является установление жестких натуральных лимитов потребления и установление санкций за их превышение.

Несанкционированное потребление и неотключаемые обязательства, как уже отмечалось, приводят к возникновению кредиторской задолженности бюджетных организаций, причем непосредственно не связанной с задолженностью самого бюджета.

Ниже (в главе 5) будет представлена количественная оценка кредиторской задолженности бюджетополучателей и бюджетной задолженности.

2.2.3. Классификация обязательств бюджетной системы по степени их исполнения С этой точки зрения можно выделить несколько групп обязательств бюджетной системы:

а) Расходные обязательства, включенные в бюджет и выполненные в процессе его исполнения. Здесь бюджетной задолженности не возникает.

б) Расходные обязательства, не включенные или не полностью включенные в бюджет и, соответственно, в состав бюджетных обязательств. В этом случае возникает задолженность по расходным обязательствам, которая действующим бюджетным законодательством не признается, но может преобразоваться в кредиторскую задолженность бюджета по решению суда или представительного органа соответствующего уровня.

Pages:     | 1 |   ...   | 15 | 16 || 18 | 19 |   ...   | 91 |



© 2011 www.dissers.ru - «Бесплатная электронная библиотека»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.