WWW.DISSERS.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

   Добро пожаловать!

Pages:     | 1 |   ...   | 14 | 15 || 17 | 18 |   ...   | 91 |

Идеальное соотношение расходных и бюджетных обязательств состоит в том, чтобы все расходные обязательства получали свое выражение в виде бюджетных Институт экономики переходного периода www.iet.ru Анализ бюджетной задолженности в Российской Федерации. Способы погашения и методы профилактики ее возникновения.

обязательств. Сказанное не означает, что государство не вправе отменить ранее изданный закон, предусматривающий расходное обязательство, однако, если такой закон сохраняет силу, расходы на его финансирование должны включаться в бюджетные ассигнования. На практике это правило не соблюдается: многие расходные обязательства формально сохраняют силу, а фактически не финансируются (то есть не получают свое выражение в виде бюджетных обязательств), что является одной из причин возникновения бюджетной задолженности.

Таким образом, бюджетную задолженность можно рассматривать в узком смысле, как задолженность, вытекающую из неисполнения бюджетных обязательств, и в широком смысле, как задолженность, вытекающую из неисполнения расходных обязательств данного уровня бюджетной системы.

2.2. Классификация бюджетной задолженности Всемирный банк реконструкции и развития использует достаточно широкую классификацию бюджетных обязательств19. Эта классификация бюджетных обязательств была разработана для того, чтобы наиболее полно отразить различные типы бюджетных рисков.

Таблица Классификация обязательств бюджетной системы, используемая Всемирным банком Обязательства Безусловные обязательства при любых Условные обстоятельствах Обязательства при определенных событиях Явные Иностранные и внутренние Государственные гарантии по суверенные заимствования (займы и несуверенным займам и обязательствам Обязательства ценные бумаги выпущенные субнациональных правительств и правительства, центральным правительством) государственных и частных предусмотренные предприятий (банков развития) Расходы в соответствии с законами о законами или бюджете Зонтичные государственные контрактами гарантии для различных типов кредитов Расходы бюджетов, обязательные в (ипотечные займы, студенческие займы, долгосрочной перспективе (заработная сельскохозяйственные займы, кредиты плата и пенсии государственных малому бизнесу) служащих) Торговые гарантии и гарантии по обменному курсу, предоставленные государством Гарантии по заимствованиям иностранного суверенного государства Государственные гарантии по частным инвестициям Государственные страховые схемы (страхование депозитов, минимальная доходность частных пенсионных фондов, страхование урожая, страхование продовольствия, страхование военного риска) 19 H. Polachkova. Government Contingent Liabilities: a Hidden Risk to Fiscal Stability, the World Bank, 2000.

Институт экономики переходного периода www.iet.ru Анализ бюджетной задолженности в Российской Федерации. Способы погашения и методы профилактики ее возникновения.

Скрытые Будущие периодические издержки по Финансовая помощь в случае государственным инвестиционным дефолта субнационального Моральные проектам правительства или общественной или обязательства частной организации по Будущие выплаты по правительства, негарантированному долгу или другим государственному пенсионному которые в обязательствам страхованию (а не пенсии госслужащим), основном если эти обязательства не определены Сокращение обязательств отражают законом предприятий в рамках подготовки к общественные приватизации Схемы социального страхования ожидания и (если не определены законом) Банкротство банков (поддержка давление со сверх государственной страховки) Будущее финансирование системы стороны здравоохранения (если не определены Убытки по инвестициям лоббистских законом) негарантированных пенсионных или групп социальных фондов (социальная защита мелких инвесторов) Невыполнение обязательств Центрального банка (контракты в иностранной валюте, защита национальной валюты, стабильность платежного баланса) Финансовая помощь предприятиям и банкам в случае изменения направления капитальных потоков Ликвидация последствий экологических катастроф и стихийных бедствий, финансирование военных операций Источник: H. Polachkova. Government Contingent Liabilities: a Hidden Risk to Fiscal Stability, the World Bank, 2000.

При этом Всемирный банк акцентирует внимание на условных и скрытых обязательствах бюджетной системы, поскольку эти категории обязательств связаны с наибольшим риском и хуже всего учитываются в практике управления государственными финансами переходных и развивающихся экономик.

Поскольку данная классификация рассчитана на применение в различных странах, она носит наиболее общий характер и не учитывает особенностей состава бюджетных обязательств, а также особенностей правового регулирования по данному вопросу, существующего в отдельных государствах, в том числе в Российской Федерации. Поэтому эта классификация не может непосредственно применяться при анализе обязательств российской бюджетной системы. Тем не менее, основные критерии классификации бюджетных обязательств являются универсальными. Ниже будут представлены варианты классификации обязательств российской бюджетной системы по различным основаниям.

2.2.1. Классификация обязательств бюджетной системы по основаниям их возникновения.

Основным критерием классификации обязательств бюджетной системы являются основания их возникновения. В работе «Неплатежи в российской экономике и Институт экономики переходного периода www.iet.ru Анализ бюджетной задолженности в Российской Федерации. Способы погашения и методы профилактики ее возникновения.

регионах»20, приводится следующая классификация расходных обязательств государства/местного самоуправления:

а) Публично-правовые обязательства К этому виду относится большинство расходных обязательств государства, закрепленных отраслевым законодательством. Наибольший массив таких обязательств предопределен нормами социального законодательства (детские пособия, льготы для ветеранов и инвалидов и пр.) К этой же категории относятся обязательства, вытекающие из норм ФЗ: «О восстановлении и защите сбережений граждан Российской Федерации», «О порядке перевода государственных ценных бумаг СССР и сертификатов сберегательного банка СССР в целевые долговые обязательства Российской Федерации», ст.15 ФЗ «О науке и государственной научно-технической политике» (о выделении не менее четырех процентов расходной части федерального бюджета на финансирование научных исследований») и пр.

Особенностью публично-правовых обязательств следует считать то, что они вытекают из одностороннего волевого акта государства по безвозмездному и (или) безвозвратному расходованию бюджетных средств для достижения определенных социальных целей. Односторонний характер этих обязательств означает, что потенциальный бюджетополучатель не вправе требовать от государства осуществления соответствующих расходов, если они не предусмотрены законодательством. В то же время, принимая законы, предполагающие бюджетное финансирование, федеральный парламент в известной степени ограничивает свою свободу в процессе утверждения бюджета. Однако это ограничение достаточно условно, так как любой федеральный закон, не обеспеченный финансированием, во всякое время может быть приостановлен или отменен принявшим его парламентом.

Кроме того, даже если не обеспеченный финансированием закон не отменен и не приостановлен, по действующему бюджетному законодательству неисполненные публично-правовые обязательства задолженности автоматически не порождают. Чтобы неисполненные публично-правовые обязательства превратились в бюджетную задолженность, необходимо либо их признание в качестве кредиторской задолженности бюджета со стороны соответствующего представительного органа, либо судебное решение об их принудительном исполнении. Например, Законом Вологодской области «О государственном долге Вологодской области» от 30 марта 1998 года N 258-ОЗ (впоследствии отмененным в связи с внесением изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации, ограничивших перечень обязательств, которые могут входить в состав государственного долга субъекта Российской Федерации) в состав государственного долга Вологодской области были включены, в частности, «обязательства прошлых лет по выплате заработной платы с начислениями работникам учреждений, финансируемых из областного бюджета, и пособий гражданам, имеющим детей», а также «обязательства прошлых лет по защищенным статьям областного бюджета, установленным законами области об областном бюджете». Судебное признание публично-правовых обязательств может иметь место при обращении лица, которому тем или иным законом предоставлено право на получение бюджетных средств, за судебной защитой. В то же время, по целому ряду причин, о которых пойдет речь ниже, в настоящее время не сложилось определенной судебной практики по искам о взыскании бюджетных средств, и отнюдь не все иски о «Неплатежи в российской экономике и регионах», А. Золотарева, Л.Ледерман, О.Луговой, Р.Энтов, Москва 2001г.

Институт экономики переходного периода www.iet.ru Анализ бюджетной задолженности в Российской Федерации. Способы погашения и методы профилактики ее возникновения.

принудительном взыскании задолженности по публично-правовым обязательствам удовлетворяются.

б) Гражданско-правовые обязательства государства Гражданский Кодекс РФ определяет понятие обязательства следующим образом:

«В силу обязательства одно лицо (должник) обязано совершить в пользу другого лица (кредитора) определенное действие, как-то: передать имущество, выполнить работу, уплатить деньги и т.п., либо воздержаться от определенного действия, а кредитор имеет право требовать от должника исполнения его обязанности»21. В силу особенностей статуса публично-правовых образований, они могут выступать субъектами только отдельных видов гражданских обязательств, причем исключительно денежного характера.

Обязательства, вытекающие из гражданско-правовых отношений, одной из сторон в которых выступает государство/муниципальное образование, по которым контрагентами произведено исполнение, следует так же, как и обязательства, вытекающие из законов, отнести к расходным обязательствам государства, так как Гражданский кодекс закрепляет принципы недопустимости одностороннего отказа от исполнения обязательства и обеспечения восстановления нарушенных прав.

К данной категории обязательств, в первую очередь, следует отнести долговые обязательства, входящие в состав государственного (муниципального) долга. В соответствии со статьями 98-100 Бюджетного кодекса такие долговые обязательства вытекают из:

кредитных соглашений и договоров;

займов, осуществляемых путем выпуска ценных бумаг;

договоров и соглашений о получении бюджетных ссуд и бюджетных кредитов от бюджетов других уровней бюджетной системы Российской Федерации;

договоров о предоставлении государственных гарантий;

соглашений и договоров о пролонгации и реструктуризации долговых обязательств прошлых лет.

В то же время, помимо указанных видов долговых обязательств у субъектов публичного права существует просроченная и зачастую переходящая из года в год кредиторская задолженность по другим гражданско-правовым договорам, в том числе:

- Договорам поставки товаров, работ и услуг для государственных нужд;

- Трудовым договорам об оплате труда государственных служащих и работников бюджетных учреждений;

- Внедоговорным обязательствам, вытекающим из причинения вреда юридическим и физическим лицам в результате незаконных действий и решений государственных органов.

Подавляющее большинство гражданских обязательств являются взаимными и возмездными, а, следовательно, бюджетные расходы по таким обязательствам имеют характер не безвозмездных перечислений, а компенсации за предоставленные товары, работы, услуги. Таким образом, невыполнение соответствующих обязательств создает прямые убытки для контрагентов бюджета. Однако из всех видов кредиторских требований на сегодняшний день безусловно признаются лишь требования держателей государственных ценных бумаг, поручительств и кредиторов государства по договору займа. Признание этих требований означает, во-первых, их учет в составе долга, а 21 Гражданский Кодекс РФ, Статья Институт экономики переходного периода www.iet.ru Анализ бюджетной задолженности в Российской Федерации. Способы погашения и методы профилактики ее возникновения.

также необходимость включения в бюджеты следующих лет ассигнований на их обслуживание и погашение, которое должно осуществляться во внесудебном порядке (хотя на практике это правило может и не соблюдаться). Кредиторы по другим гражданско-правовым и трудовым договорам (так же, как и кредиторы по публичноправовым обязательствам) могут рассчитывать на погашение своих требований либо в случае добровольного включения расходов на погашение соответствующей задолженности в бюджеты следующих лет, либо в случае вынесения судебного решения о принудительном взыскании задолженности со счетов бюджета.

Непризнание бюджетным правом кредиторской задолженности по видам гражданскоправовых обязательств, не входящим в состав государственного (муниципального долга) имеет несколько неблагоприятных последствий. Во-первых, оно представляет собой дискриминацию одних кредиторов перед другими. Между тем, с правовой и экономической точки зрения долг по кредитному договору ничем не отличается от долга, например, по договору поставки товаров для государственных нужд. Во-вторых, невключение задолженности по обязательствам, возникающим из договоров поставки товаров, работ и услуг для государственных (муниципальных) нужд, из трудовых договоров и из причинения вреда, в состав долга, в частности, позволяет региональным (местным) властям финансировать дефицит бюджета не за счет привлечения заимствований, а за счет просроченной задолженности (неплатежей за поставленные в пользу государства товары, работы и услуги). Возможность такого скрытого финансирования дефицита ослабляет строгость установленных Бюджетным кодексом ограничений на заимствования и размер государственного долга.

В то же время, для включения задолженности по обязательствам, возникающим из договоров поставки товаров, работ и услуг для государственных (муниципальных) нужд, из трудовых договоров и из причинения вреда, в состав регионального (муниципального) долга в настоящее существуют объективные препятствия.

Pages:     | 1 |   ...   | 14 | 15 || 17 | 18 |   ...   | 91 |



© 2011 www.dissers.ru - «Бесплатная электронная библиотека»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.