WWW.DISSERS.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

   Добро пожаловать!

Pages:     | 1 |   ...   | 2 | 3 || 5 | 6 |

Стоит подчеркнуть, что все эти годы жилищная реформа проводилась в условиях острейш­его трансформационного кризиса, спада производства и снижения уровня жизни населения, борьбы с инфляцией и ограничительной денежной политики, которая принесла плоды лиш­ь в 1997 году.

6.4. Второй этап реформы В том же 1997 г. с приходом в правительство младореформаторов (А. Чу­ байса и Б. Немцова) жилищная реформа получила новый импульс. Вице­пре­ мьером был назначен мэр г. Самары О. Сысуев, добивш­ийся тогда рекордно евгений ЯСин высокой доли населения в оплате ЖКУ — 60%. В апреле 1997 г. Б. Ельцин подписал новый Указ «О реформе жилищно­коммунального хозяйства», кото­ рый предусматривал как ускоренную реализацию, так и усиление федерально­ го контроля за проведением реформы ЖКХ на местах. Хорош­о помню, как на заседании комиссии по реформе ЖКХ (возглавлял ее Б. Немцов) представи­ тели регионов и городов один за другим отчитывались о проделанной работе.

Главный показатель — долю населения в оплате жилья и ЖКУ — предстояло поднять с 35% в 1997 г. до 70% в 2000 г. и затем до 100% в 2003 г. Характерно, что этот процесс так и не был должным образом увязан с политикой дохо­ дов населения (ограничились запланированным параллельным повыш­ением с 16 до 25% федерального лимита максимально допустимой доли расходов на жилье в бюджете семьи). К 2000 г. планировалось также довести до 100% долю жилья, обслуживаемого на конкурсной основе.

Однако все делалось как­то по­советски и с тем же успехом. Главным мо­ тивом продвижения реформы для местных властей считалась высокая доля дотаций на ЖКХ в местных бюджетах, которую предстояло снижать за счет населения, помогая бедным жилищными субсидиями20. Вскоре порыв был сорван информационными войнами против младореформаторов, финансовым кризисом 1998 г., двойной сменой правительства. На волне кризиса «идефикс» реформы ЖКХ — 100­процентная оплата населением жилья — была отложена Госдумой до 2008 г. Тарифы в условиях роста инфляции снова были заморо­ жены, кризис сектора резко обострился.

6.5. Третий этап реформы: проблемы остаются С 2000 г. уже при новом президенте начался третий этап жилищной реформы, точнее сказать — третья попытка продвижения по той же ко­ лее. В 2001 г. принята федеральная целевая программа «Жилище» на 2002— 2010 гг., а в ее составе подпрограмма «Реформирование и модернизация жи­ лищно­коммунального комплекса РФ». Новая редакция закона «Об основах федеральной жилищной политики», принятая в апреле 2003 г., исключила упоминание о сроке перехода на 100­процентную оплату ЖКУ населением, внесла изменения в механизм представления жилищных субсидий.

За истекш­ий после 2003 г. период произош­ли еще четыре важных с моей точ­ ки зрения события, связанные с продвижением жилищной реформы: 1) в конце 2004 г. принят новый Жилищный кодекс в пакете из 27 законов, реш­ающих многие проблемы реформы; 2) создана компания «РКС» (Российские комму­ нальные системы), что ознаменовало начало движения бизнеса в сферу ЖКХ;

3) произош­ли заметные подвижки в развитии ипотеки — это касается рынка жилищного строительства; 4) был принят национальный проект «Доступное и комфортное жилье — гражданам России». Рассмотрим их подробнее.

Первое. Новый жилищный кодекс законодательно зафиксировал, прежде всего, выход из ловуш­ки, созданной некомплексной приватизацией жилья в 1991 г.: было однозначно признано, что собственник несет ответственность за состояние и эксплуатацию жилого фонда, включая системы коллектив­ ного пользования, а также капитальный ремонт. Гражданам предлагался обязательный выбор из трех форм: 1) ТСЖ как некоммерческая организа­ ция; 2) управляющая компания; 3) сами собственники (правда, не очень понятно, что последнее означает). В противном случае реш­ение должно было приниматься муниципалитетом (что, по­видимому, означало сохранение Экономика переходного периода: Очерки экономической политики посткоммунистиче­ ской России, 1991—1997 гг. С. 738—740.

110 Политическая экономия реформы ЖКХ нынеш­него порядка). Установлен срок окончания бесплатной приватизации (правда ожидается его перенос на 2010 г.). Тем не менее, это — заметный ш­аг к прояснению отнош­ений собственности, окончательный отход от со­ ветской системы квартиропользования. Определены нормы предоставления социального жилья, хотя еще предстоит установить критерии выделения малоимущих. Короче говоря, правовая база ЖКХ обрела вполне рыночный характер. Правда не следует забывать, что правовая норма и реальность в России всегда разделены немалым расстоянием.

Второе. Бизнес действительно пош­ел в ЖКХ, причем не только «ручной», подконтрольный муниципальным властям. РКС учреждена РАО «ЕЭС» во многом потому, что А.Чубайс понял: реформа электроэнергетики наткнется на непреодолимый барьер именно со стороны ЖКХ, если этот сектор оста­ нется в его нынеш­нем виде (хотя бы и с новым жилищным кодексом). Он заявил, что уровень тарифов уже достаточно высок для того, чтобы сделать бизнес рентабельным; необходимо только навести порядок. Правда, напра­ ш­ивается вопрос: а разве нельзя было навести порядок еще при советской власти, без рыночных реформ Тогда почему­то этого не получалось. Плохо получается и сейчас. Тем не менее, появление крупной межрегиональной компании все же делает бизнес более независимым от местных властей.

Новые игроки приходят со стороны, конкуренция обостряется. Всего на конец 2005 г. частные компании поставляли жителям 25% тепла, 37% услуг по электроснабжению, 17% — по водоснабжению21.

Третье. Ипотека — это событие на рынке жилищного строительства.

Идея была в ходу давно. Я еще в 1996 г. выступал с предложением принять федеральную программу «Свой дом» — строительства семейных домов эко­ номкласса на ипотечные кредиты. Не выш­ло, вместо денег была инфляция.

Тогда же ипотеку в Москве пытался протолкнуть Ю. Лужков, но его попытки вылились в крупные расходы для московского правительства. Условий для ипотеки еще не было: они появляются лиш­ь когда есть возможность вложить первоначальный капитал в больш­ой проект с длинным сроком окупаемости и когда процент по кредиту становится посильным для массового заемщика.

Мы приблизились к этим условиям, но пока не вош­ли в зону успеха. А если ипотека доступна немногим, скажем, не более чем 15% населения, то она приводит к неожиданным результатам, например, к вымыванию с рынка недорогого жилья, так как строить элитные дома выгоднее, и в ипотеку, скорее, готовы вступить более состоятельные семьи. Первоначальные взносы, сроки, проценты по кредитам — все еще не для бедных. Агентство по ипо­ течному кредитованию (АИЖК), основанное еще в середине 1990­х годов по образцу американской «Фэнни Мэй», только сейчас стало получать средства на бюджетные гарантии — 14 млрд руб. на 2006 г.22 Так или иначе, в этом секторе что­то оживает. И все это имеет отнош­ение и к рынку ЖКХ — сле­ дует ожидать его серьезного расш­ирения, особенно после того, как идея малоэтажного жилищного строительства одобрена на высш­ем уровне.

Четвертое. Национальный проект «Доступное и комфортное жилье — гражданам России» — это не реформа. Во многих отнош­ениях это — суррогат реформы, ибо главные ее вопросы, как будет показано ниже, он не реш­ает.

Но он и не против реформы. Лозунги типа «дать 1 млн ипотечных кредитов» или «остановить рост тарифов на ЖКХ!» все­таки заставляют думать. А ду­ мать всегда полезно: глядиш­ь, до чего­то хорош­его и додумаеш­ься.

Данные Института экономики города.

РБК. 2006. №5. С. 56.

евгений ЯСин Таким образом, можно констатировать, что хотя трудно и медленно, но все последние годы дело все­таки продвигалось вперед. В каком­то смысле реформа ЖКХ весьма типична для России: ш­аг вперед, ш­аг назад, два — в сторону в поисках разумных альтернатив движению к рынку. Порой воз­ никают идеи усилить госрегулирование, как это случилось в конце 2005 г.

с тарифами на ЖКХ в целях борьбы с инфляцией (явный ш­аг назад). Но затем выясняется: мало того, что поставленная цель не достигнута, но еще возникли и обостряются другие (нередко существовавш­ие ранее) проблемы..

И приходится искать другие реш­ения.

Итак, мы вынуждены констатировать: движение — есть, результатов — нет. Почему Правила выращивания институтов В докладе, подготовленном к VI Международной научной конференции в Высш­ей ш­коле экономики, я и мои коллеги* попытались проанализировать опыт российских реформ и выяснить причины трудностей культивирования институциональных изменений. Мы приш­ли к следующим выводам:

• Для успеха реформы в условиях перехода к рыночной экономике недостаточно принять формальную норму закона, требуется еще обеспечить изменение неформальных норм, стереотипов поведения экономических агентов.

• Необходима последовательность позитивных прецедентов, создаваемых прежде все­ го властью. Негативные прецеденты, особенно идущие сверху, отбрасывают назад, создают ощущение того, что нововведения нежизненны и что лучш­е держаться привычных схем.

• Нужна комплементарность институтов, то есть комплексность реформ: нельзя до­ пускать того, чтобы изменение одних институтов наталкивалось на препятствия со стороны других, во всяком случае на протяжении длительного периода. Если та­ кие препятствия возникают, они должны устраняться посредством реформирования в смежных областях.

• Реформы не даются бесплатно. Если не обеспечено адекватное финансирование, то приходится расплачиваться кризисом, спадом производства, снижением уровня жизни и т.п. Говоря ш­ире, необходимо организовать устойчивое превосходство сил подде­ ржки реформы над силами противодействия, прежде всего за счет учета интересов основных участников процесса.

• Преодоление барьера больш­инства (распространенности нормы): сила институтов в том, что их поддерживает больш­инство, а новые институты поначалу поддерживаются немногими.

Найти способ преодолеть барьер больш­инства — дело изобретательности реформаторов.

• Бывает, что реформы не усваиваются, а напротив — отторгаются или извращаются, в силу чего желаемые результаты не достигаются. Происходит это чаще всего из­за того, что зафиксированные выш­е требования не выполняются, вследствие чего обра­ зуются институциональные ловуш­ки вроде тех, что упоминались выш­е.

Попробуем теперь в этих терминах рассмотреть итоги жилищной реформы. Приватизация квартир по закону 1991 г. без реш­ения вопроса об ответственности новых собственников за содержание и ремонт домов — типичный пример наруш­ения комплементарности инсти­ тутов. На рынке ЖКХ не появились реальные покупатели, а действовавш­ие от их имени агенты не имели должной мотивации к выражению их интересов. Проблему формально реш­ил только новый Жилищный кодекс, принятый через 13 лет и тут же встретивш­ий сопротивление на пути от формальной нормы к неформальной реализации.

Не было учтено то обстоятельство, что права собственности должны быть максимально консолидированы, их распыление для нарождающегося рынка крайне неблагоприятно, тем более в стране, приученной к государственному иждивенчеству. Правда, размыш­­ ления приводят к выводу, что процесс становления рынков ЖКУ и жилья все равно потребовал бы какой­то этапности и достаточной длительности.

* Кузьминов Я., Радаев В., Яковлев А., Ясин Е. Институты: от заимствования к выра­ щиванию // Вопросы экономики. 2005. № 5.

112 Политическая экономия реформы ЖКХ 7. Реформа ЖКХ и политика доходов На протяжении всего периода реформирования ЖКХ не обеспечивался баланс интересов участников реформы. Жильцы все время проигрывали.

Бизнес не получал должных стимулов, так как тарифы регулировались вроде бы в интересах населения, обычно на уровне ниже себестоимости, чтобы стимулировать снижение издержек. Однако издержки не снижались, на­ блюдался рост убытков. К тому же бюджеты регулярно недофинансировали предприятия ЖКХ. Значительная доля государственных средств в силу бес­ контрольности попросту растаскивалась.

К вопросу о комплементарности институтов: она бывает внутренняя, то есть внутри реформируемого сектора, и внеш­няя, в смежных секторах.

Приватизация квартир без домов — это наруш­ение внутренней комплемен­ тарности. Требование уплаты населением 100% стоимости ЖКУ без соот­ ветствующих изменений в политике доходов — наруш­ение внеш­ней комп­ лементарности, причем макроэкономического плана.

На первый взгляд, все учтено. Тем, у кого расходы на ЖКУ превыш­ают 22% семейного бюджета, выплачивается жилищная субсидия. Но вскоре выясняется, что если бюджет платит субсидии всем кому положено и в полном размере, то расходы бюджета могут превзойти объемы дотаций, ради ликвидации которых и стремятся к 100­процентной оплате ЖКУ. И при этом субсидии в бюджетах наименее состоятельных семей начинают занимать столь больш­ую долю, что подрывают мотивы к занятости. И все это происходит на фоне сохранения установки: тарифы на ЖКУ нельзя поднимать, потому что много бедняков, а доходы бедняков нельзя поднимать, потому что будет инфляция.

На самом деле доходы растут, в том числе у бюджетников и пенсионеров, то есть тех, кому платит бюджет. А бюджет старается экономить по понятным причинам. Фактически рост доходов этих наиболее уязвимых категорий граждан (к ним еще надо добавить многодетные семьи) все­таки происходит. В 2000— 2005 гг. он даже несколько опережал официальный рост инфляции, однако не компенсировал фактического роста расходов семей на ЖКУ (не говоря уже о том его росте, что имел бы место в случае повыш­ения тарифов на ЖКУ до уровня безубыточной работы коммунальных предприятий). Можно вернуться к тезису: пусть снижают издержки! А зачем Низкие тарифы и убытки — оправ­ дание плохой работы и благоприятная почва для «откатов», теневых поборов с населения и прочей коррупции. Чтобы реально снижать издержки, нужны свободные цены и конкуренция, а они при этих условиях отсутствуют.

Замечу, что до сих пор все разговоры о 100­процентной оплате ЖКУ идут в рамках предположения о сохранении нынеш­них тарифов. При этом условии рапортуют об успехах: домохозяйства уже платят 70%, а в Череповце — все 100%. Но это значит, что либерализация рынков и в этих отраслях исклю­ чается. И там не будет условий для снижения издержек, и там приходится тормозить реформы, и там сохраняется перекрестное субсидирование.

Приведу некоторые данные, подтверждающие изложенное. В 2004 г. доля убыточных предприятий в ЖКХ составляла 60%; этот показатель держится неизменным с 1998 г. Сальдированный финансовый результат — убытки минус прибыли — в 1998 г. доходил до 15 млрд руб.23 ЖКХ — единственная отрасль экономики, приносящая убытки: 17,6% в 2000 г., 9% — в 2004 г.Именно в период 1997—2000 гг. власти придерживали тарифы на ЖКУ на Российский статистический ежегодник. М.: Росстат, 2005. С. 636—637.

Там же. С. 641.

Pages:     | 1 |   ...   | 2 | 3 || 5 | 6 |



© 2011 www.dissers.ru - «Бесплатная электронная библиотека»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.