Экономическая политика ПОлИтИчеСКАя ЭКОНОмИя РеФОРмы ЖКХ* То, что экономически необходимо, евгений ЯСИн политически невозможно, а когда это доктор экономических наук, профессор, делается политически возможно, то научный руководитель Гу–вшЭ экономически — слишком поздно.
Челль Улоф Фельдт, министр финансов Швеции в 1990-х годах еформа жилищнокоммуналь ного хозяйства снова в центре Рвнимания. Коммунисты прово дят многочисленные демонстрации против нее, прежде всего в связи с тем, что с 1 января 2006 года по закону жильцы обязаны платить за жилье 100% оплаты коммунальных услуг и еще взять на себя затраты на капитальный ремонт. И это в ус ловиях, когда рост тарифов ЖКХ намного опережает рост всех цен.
Каждый год в январе тарифы совер шают скачок, неизменно вызывая волну возмущения. За последние 10 лет только сравнительно неболь шая доля состоятельных граждан улучшила свои жилищные условия, построив квартиры или коттеджи в элитном секторе. Для остальных улучшения малозаметны, а качес тво услуг снижается — во всяком случае, именно так большинство граждан воспринимает происходя щее. Аварии то с теплом, то с водой и канализацией периодически дела ют жизнь многих семей невыноси мой. А некоторые уже забыли, что когдато к ним в квартиры посту пала горячая вода. Президент вклю чил в число национальных проект, красиво названный «Доступное и комфортное жилище — гражданам России». В его успех мало кто верит, потому что на нашей памяти такого * Автор выражает благодарность со трудникам Института экономики города Н. Косаревой, А. Пузанову, Р. Мартусевичу за содействие в подготовке статьи.
O I K O N O M I A • P O L I T I K A µ • Plt П р а к т и к а Политическая экономия реформы ЖКХ рода проекты уже были (например, «Каждой семье — отдельную квартиру к 2000 году!») и их итоги общеизвестны.
1. Фон реформы ЖКХ Я не специалист по проблемам ЖКХ, единственное, что подвигло меня на выступление по несвойственной мне теме, так это убеждение в том, что речь идет не об отраслевой проблеме, но о проблеме национального масштаба, требующей, наконец, решения по существу.
Начну с констатации некоторых фактов. В 1985 г. на одного жителя СССР приходилось 14, 9 кв. м жилой площади, в 1990 г. — 16,4 кв. м, в 1999 г. — 18,9, в 2004 г. — 20,5. Таким образом, за последние 20 лет обеспе ченность жильем выросла на 37,6%, причем наибольшие приросты были до стигнуты в годы перестройки — 0,3 кв. м в год на человека, меньше — в годы реформ — 0,28 и самые скромные — в 1999—2004 гг. — 0,241. Надо учесть убыль населения после 1992 г., что несколько повысило обеспеченность жильем (жилищный фонд вырос на 30,4%). В 2004 г. в городском жилищном фонде были оборудованы водопроводом 87% квартир против 77% в 1985 г., канализацией — 85% против 75%, центральным отоплением — 89% против 79%, горячим водоснабжением — 78% против 60%2.
Ситуация, как мы видим, все эти годы в целом хоть и медленно, но улучшалась (конечно, «в среднем по больнице»). Данные, которыми мы располагаем, не позволяют оценить в полной мере различия в жилищных условиях между богатыми и бедными, но ведь они радикально увеличились.
Мы это видим воочию: достаточно сравнить элитные дома на Пречистенке и виллы на Рублевке с «хрущевками» на Волгоградском проспекте или избами в три окна, не являющимися редкостью даже для ближнего Подмосковья.
Тем не менее, даже официальная статистика бюджетов домашних хозяйств свидетельствует: в 2004 г. в нижнем (по уровню доходов) квинтиле 41,9% домохозяйств имели менее 13 кв. м на человека, тогда как в верхнем (с на ибольшими доходами) квинтиле таких было всего 9,3%; в то же время свыше 30 кв. м на человека в нижнем квинтиле имели 8,9% домохозяйств, а в вер хнем — 35,7%3. Это довольно сглаженная картина. Я думаю, что дифферен циация семей по жилищным условиям, если ее подвергнуть скрупулезному анализу, окажется еще более глубокой и выразительной.
В период реформ объем жилищного строительства сократился. В 1985 г.
было построено 62, 5 млн кв. м, в 1990 г. — 61, 7. В 2000 г. ввод сократился до минимума — 30,3 млн кв. м. Далее строительство стало расти, достигнув в 2004 г. 41 млн кв. м, то есть двух третей от докризисного уровня. При этом в 1990 г. за счет средств населения и жилищных кооперативов было построено 14%, а в 2004 г. — 40,4% всего вводимого жилья. Средний размер вводимой квартиры составлял в 1990 г. 59, 1 кв. м, в 2004 г. — 86 кв. м, а построенной за счет средств населения и кредитов — 138, 5 кв. м4. Доля таких квартир в общем вводе жилья в 2004 г. составляла 24,3%. Ясно, что состоятельные семьи получают сейчас значительно более высокую долю вновь строящегося жилья, чем прежде.
За последние 15 лет произошли качественные сдвиги в структуре соб ственности на жилье. Это видно из таблицы 1.
Российский статистический ежегодник. М.: Росстат, 2005. С. Там же. С. Там же. С. Там же. С. 483.
евгений ЯСин Т а б л и ц а Динамика структуры собственности на жилые помещения в 1990—2004 гг.
% от общего жилищного фонда Виды собственности 1990 1997 частная 32,6 51,7 73,государственная 41,7 7,3 5,муниципальная 25,2 31,0 21,Источник: Российский статистический ежегодник. М.: Росстат, 2005. С. 231.
В 1990 г. в частной собственности находилось 14,6 % жилого фонда в го родах и 62,1% в сельской местности. Это был самый большой частный сектор в советской экономике. К 2004 г. в городах доля частного сектора увеличилась до 68,3%, еще 24,3% приходится на муниципальную собственность. С 1990 г.
(начало приватизации жилья) до конца 2004 г. приватизировано более 22 млн жилых помещений, то есть 60% от их общего числа, подлежащего привати зации. Сейчас, когда объявлено о сроках завершения бесплатной приватиза ции, тысячи людей выстраиваются в очереди, чтобы не опоздать, и Госдума законодательно решает вопрос о переносе срока ее завершения на 2008 г. По любым меркам это колоссальные изменения. На начало 2005 г. основные фонды жилищного хозяйства составляли 7,8 трлн руб., или 22,4% от полной учетной стоимости всех основных фондов России. Если, исходя из этих усло вий, оценить рост доли частной собственности в жилищном фонде (с 32,6 до 73,5%), то население получило в процессе бесплатной приватизации активов (за вычетом оплаченных домохозяйствами вводов последних 10 лет) на сум му примерно 1,8—2 трлн руб. в современной оценке. Эти цифры, вероятно, следует уточнить, но корректировка, думаю, не превысит 10—12%.
Таков общий фон, на котором развертывалась жилищная реформа. В чем же дело, почему она не идет и почему вызывает столь активное сопротивление 2. Особенности жилищного рынка Суть реформы, насколько я понимаю, состоит в том, чтобы от советского планового и государственного жилищного хозяйства перейти к частному ры ночному. В условиях первого жилье предоставлялось бесплатно, а жилищно коммунальные услуги — по твердым низким ценам. Оплата труда тогда тоже была заниженной: реальная стоимость жилья и ЖКУ не входила в оплачи ваемую зарплатой стоимость рабочей силы. Символическая плата за жилье, электричество, газ, тепло дополнялась бюджетными дотациями, а также тем, что значительная часть жилого фонда и коммерческой инфраструктуры нахо дилась на содержании промышленных и иных предприятий. Результат — низ кое качество обслуживания, крайне медленные темпы роста обеспеченности населения жильем. Естественное стремление человека к улучшению своих жилищных условий (один из самых сильных стимулов к труду и предприим чивости) наталкивалось на препятствия, чаще всего непреодолимые.
Рыночное хозяйство устроено подругому. Во-первых, семья должна пла тить за все, но и ее доходы должны быть на уровне, обеспечивающем все элементы стоимости рабочей силы. Чтобы дом и его содержание были по силам средней семье, на рынке должна быть конкуренция, понуждающая строителей и поставщиков жилищнокоммунальных услуг предлагать товар высокого качества по доступной цене (разумеется, дифференцированной для групп домохозяйств разной доходности). Для этого нужно достаточное Политическая экономия реформы ЖКХ число поставщиков и их свободный вход на рынок. В то же время уровень цен должен стимулировать приток инвестиций в сектор, необходимый для развития мощностей и удовлетворения спроса. Равновесие достигается при условии, что цены являются свободными.
Такова идеальная картинка. Говоря о переходе к рынку в ЖКХ, С. Лоув пишет: «так называемый переход». Ведь и при плановом хозяйстве в этой сфере существовали рыночные (пусть и примитивного вида) отношения в форме обмена жилья, «самостроя», переоборудования государственных квартир5. Я бы назвал это скорей частной активностью в ЖКХ, чем рынком, так как рынок предполагает появление какихто механизмов саморегулиро вания, которых тогда, конечно, не было.
Во-вторых, рынок, как известно, обеспечивает оптимальное равновесие при следующих условиях: 1) совершенная конкуренция; 2) полнота рынков (не только собственно жилья, но и его страхования, а также жилищного креди тования; не только электроэнергии, но и резервных мощностей, необходимых для покрытия пиковых нагрузок); 3) совершенная информация (устранение асимметрии информации, покупатель должен быть так же информирован, как и продавец). Это очень приблизительная характеристика эффективного рынка в неоклассической теории равновесия. Ясно, что в жизни всего этого нет. Точнее, ни одно из условий не выполняется полностью или выполняет ся только в известной степени. Но чем она выше, тем рынок эффективней.
При этом существует такая степень их выполнения (сравнительно легко до стижимая), при которой рыночная система при всем своем несовершенстве оказывается лучше плановой, что, замечу, доказано на практике.
В-третьих, рынков много, и у каждого из них — свои специфичес кие свойства, предопределяющие возможный уровень их эффективности.
Жилище — дорогостоящий товар длительного пользования, приобретение которого за счет текущих доходов семей чаще всего невозможно. Отсюда — необходимость кредитования и важная роль аренды. В современных городах жилье — это зачастую товар коллективного пользования: в многоквартирном доме квартира может быть частной, но многие необходимые элементы благо устройства (лифты, вывоз мусора, охрана) находятся в общем пользовании и должны оплачиваться всеми жильцами. Отсюда необходимость соглашений и сотрудничества, либо принуждение к исполнению обязательств.
В-четвертых, важнейшие коммунальные услуги (газ, электричество, водо снабжение, канализация, отчасти теплоснабжение) имеют низкую эластич ность по цене и производятся естественными монополиями — локальными или глобальными. Конкуренция за их поставку для конкретных домохозяйств или жилых комплексов оказывается невозможной. Возникает потребность в регулировании цен или создании муниципальных предприятий. Даже о несовершенной конкуренции здесь порой говорить трудно. Контрольные и регулирующие функции требуют участия государственных и муниципальных органов. Служащие последних также нуждаются в контроле, чтобы исклю чить коррупцию и обеспечить необходимое качество публичных услуг.
Наконец, в-пятых, функционирование подобных институтов контроля вообще может оказаться за пределами возможностей рынка как экономичес кого механизма. Если мы хотим избежать административной иерархии конт рольных органов (обычно быстро приводящей к их вырождению), речь долж на идти об общественном, гражданском контроле. Отсюда необходимость Housing Change in East and Central Europe. Integration or Fragmetation / Lowe S., Tsenkova S.
(eds.). Ashgate, 2003. P. XV—XVI.
евгений ЯСин самоуправления, гражданской активности членов того или иного сообщества, прежде всего на низовом уровне ЖКХ. Хочу подчеркнуть: эта общественная составляющая представляется весьма существенной спецификой. Можно ли, при такой специфике ЖКХ, тем не менее, говорить о рынке Мировой опыт показывает, что не только можно, но и должно. Только участникам рынка приходится брать на себя определенные обязательства.
3. Рынок жилья Если взять рынок жилья, включая строительство нового и оборот вторич ного рынка, то он — реально конкурентный. На нем могут конкурировать различные агенты: строительные компании, девелоперы и риэлторы, част ные компании, частные лица (покупатели домов и квартир), банки и другие финансовые организации, предоставляющие финансовые ресурсы. На этом рынке могут также действовать муниципалитеты и государственные органы (муниципальные строительные и девелоперские компании, государственные банки), чье присутствие сопровождается риском неравенства конкуренции в тех случаях, когда они либо сами выполняют функции вышеперечисленных агентов, либо являются их бенефициарами. Поскольку эти госструктуры одновременно выполняют роль регуляторов рынка, то они располагают оп ределяющими возможностями воздействия на процесс согласования конф ликтов интересов. Именно они решают ключевые вопросы предоставления некоторых ресурсов (выделение земельных участков), а также контроля за естественными монополиями — предприятиями электроэнергетики, тепло и водоснабжения, канализации (когда идет речь о подключении возводимых домов к существующим инженерным сетям).
Однако в целом проблемы, угрожающие конкуренции на этом рынке, сравнительно легко разрешимы, вопервых, законодательно, вовторых — посредством использования общественного контроля. Объясняется это тем, что первичные агенты (кроме властных структур) этого рынка большей час тью консолидированы и примерно равны по силам, а отношения между ними относительно просты. Этому утверждению не противоречит тот факт, что сегодня у нас этот рынок — один из самых коррупционных. В. Яковлев, министр регионального развития, недавно признал, что теневые факторы составляют 15—25% стоимости жилья6. Но связано это как раз с некачест венным законодательным регулированием и отсутствием демократического общественного контроля. Все участники «игры» удовлетворены сложившимся порядком. Кроме будущих жильцов, которые как раз в игре и не участвуют.
Они либо играют роль «заднескамеечников», которые вынуждены прини мать этот порядок как заданный, хотя именно им предстоит играть роль покупателей или арендаторов жилья. Но обычно это происходит потом, за исключением тех случаев, когда их средства как дольщиков (вкладчи ков) привлекаются уже на стадии строительства. Они же — вместе со всеми налогоплательщиками, формирующими бюджет — оплачивают эти самые теневые факторы.
