WWW.DISSERS.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

   Добро пожаловать!

Pages:     || 2 |
Оценка влияния реформы федеративных отношений и местного самоуправления на доходы региональных и местных бюджетов 1. Налоговая реформа, которая проводится в России, начиная с 2000 года, до настоящего времени практически не принимала во внимание аспект эффективного распределения доходов и налоговых полномочий между органами государственной власти различного уровня и местного самоуправления. Из всех решений, принятых в рамках налоговой реформы к настоящему времени, реально к проблемам федеративных отношений имели отношения такие меры, как отмена оборотных налогов, реформа налога на прибыль, акцизов на нефтепродукты, алкогольную продукцию и табачные изделия, отмена налога с продаж. При этом указанные решения, как правило, имели своей целью скорее устранение общих недостатков, присущих российской налоговой системе, а не совершенствование системы распределения налоговых полномочий и налоговых доходов между уровнями государственного управления и местного самоуправления. Так, необходимость отмены оборотных налогов была обусловлена их искажающим влиянием на экономическую деятельность налогоплательщиков, отмена налога с продаж – общей неэффективностью данного налога. Изменение порядка налогообложения налога на прибыль в части распределения налоговых полномочий и налоговых доходов было обусловлено необходимостью устранить искажения, связанные с неправомерным налогообложением по пониженным ставкам в отдельных регионах в условиях слабого контроля за использованием трансфертного ценообразования в целях налогообложения. Некоторое отношение к попыткам по снижению степени неравномерности имели меры по реформированию акцизов – централизация неравномерно распределенных доходов от акцизов на табачные изделия, децентрализация акцизов на нефтепродукты и введение нового порядка уплаты части акцизов через акцизные склады.

Однако в силу ряда причин при осуществлении налоговой реформы не были сформулированы ее цели и задачи с точки зрения совершенствования налоговых отношений в условиях федеративного государства, государства с многоуровневой бюджетной системой. Основное внимание при реформе налоговой системы уделялось необходимости обеспечения сбалансированности федерального бюджета, формируя доходы субнациональных (региональных и муниципальных бюджетов) по "остаточному" принципу.

Нельзя сказать, что такая позиция не имела под собой никаких разумных оснований.

Дело в том, что российская бюджетная система, система регулирования и финансирования предоставления основных государственных услуг и пособий до последнего времени остается крайне централизованной. Расходы, связанные с реализацией большого количество частично финансируемых федеральных мандатов (например, единая тарифная сетка, льготы по оплате услуг ЖКХ, других услуг), регулируются решениями федеральных властей.

Соответственно, в глазах как потребителей услуг, так и субнациональных властей ответственность за своевременное предоставление льгот и пособий, а также их финансирование лежит именно на федеральных властях. В этих условиях федеральных центр вынужден концентрировать ресурсы в федеральном бюджете с целью обеспечения своевременного финансирования наиболее важных федеральных мандатов.

Второй причиной для высокой степени централизации налоговых доходов в федеральном бюджете является относительно высокая неравномерность размещения налоговой базы по территории страны, что с одной стороны, вынуждает концентрировать ресурсы в федеральном бюджете с целью выравнивания возможностей по финансированию предоставления государственных услуг и пособий, а с другой, в условиях отсутствия контроля за неправомерным использованием трансфертного ценообразования в целях уклонения от налогообложения – не позволяет децентрализовать ряд полномочий в отношении таких налогов, как, например, налог на прибыль организаций.

Также существенными причинами для концентрации налоговых доходов в федеральном бюджете является необходимость осуществления значительных расходов на погашение и обслуживание внешнего долга, ограниченный перечень налогов, которые могут быть переданы на субнациональный уровень, и прочие причины.

3. Однако перечисленные доводы не могут являться основанием для сохранения существующего распределения налоговых доходов и налоговых полномочий между органами власти и управления различных уровней. В долгосрочной перспективе Налоговый кодекс (либо законодательный акт более высокого, конституционного, уровня) должен фиксировать перечни федеральных, региональных и местных налогов, а федеральное бюджетное законодательство (Бюджетный кодекс) – на долгосрочной основе закреплять доходы от федеральных налогов между бюджетами различных уровней (по разделяемым налогам).

4. Следует отметить, что расширение налоговых полномочий региональных и местных властей безусловно необходимо, однако такое решение нельзя принимать отдельно от расширения ответственности региональных и местных властей за предоставление государственных услуг и пособий, т.е. отказе от нефинансируемых либо частично финансируемых федеральных мандатов. В условиях существования таких мандатов повышение максимальных ставок региональных и местных налогов и последующем распределении финансовой помощи по максимальным ставкам означает создание прямых стимулов для установления этих налоговых ставок на максимальном уровне. Поэтому в действующих условиях расширение налоговой самостоятельности региональных и местных властей приведет к прямому увеличению налоговой нагрузки и не должно рассматриваться как решение по укреплению бюджетного федерализма.

Очевидно, что такое решение является чрезвычайно сложным с различных точек зрения. Федеральным властям оно невыгодно, прежде всего, из-за необходимости принять на себя ответственность за отмену одних социальных обязательств и выделить дополнительные ресурсы на финансирование остающихся обязательств. Поэтому в проектах законодательных актов, подготовленных федеральными властями, содержатся предложения о некоторое централизации налоговых доходов и о переложении ответственности за исполнение или отмену части нефинансируемых мандатов на региональный уровень.

С другой стороны, отмена нефинансируемых мандатов, как это ни странно, невыгодна и субнациональным властям. Во-первых, введение принципа целевого финансирования ряда социальных расходов лишает их возможности свободно распоряжаться финансовыми ресурсами. Во-вторых, принятие предложений Правительства по новой системе регулирования социальных льгот возлагает ответственность за исполнение или отмену части важных социальных обязательств на региональные власти.

По этим причинам отмена нефинансируемых мандатов, предпосылки для которой создали одобренные во втором чтении законопроекты о реформе местного самоуправления и о реформе органов государственной власти в регионах, является комплексной задачей, требующей компромиссов и уступок со стороны как федеральных, так и региональных властей.

5. На этом фоне Правительство представило свои предложения о новой структуре распределения налоговых доходов между бюджетами разных уровней. Основные изменения правительственные предложения предусматривают для следующих налогов:

- налога на доходы физических лиц, 50% которого зачисляется в местные бюджеты (по 15% в бюджеты муниципальных образований различного уровня по месту сбора данного налога) и 20% должно распределяться между муниципалитетами пропорционально численности населения;

- акцизы на алкогольную продукцию и нефтепродукты, которые предлагается полностью зачислять в бюджеты субъектов Федерации;

- единый налог на вмененный налог и единый налог, связанный с применением упрощенной системы налогообложения, доходы от которых предполагается перераспределить в сторону бюджетов муниципальных образований;

- централизация доходов от налога на имущество организаций в бюджете субъекта Федерации;

- налог на добычу полезных ископаемых в отношении углеводородного сырья предлагается полностью зачислять в федеральный бюджет.

6. В соответствии с расчетами Министерства финансов, которые в большей части подтверждаются нашими расчетами, в целом по консолидированному бюджету изменения расходных обязательств компенсируются изменениями налоговых и неналоговых доходов.

Однако для того, чтобы предложенная схема была реализована и предложенные пропорции нашли свое отражение на практике, необходимо следование заявленным принципам реформы.

7. С другой стороны, в настоящее время невозможно дать точный прогноз доходов бюджетов различных уровней с учетом новой структуры распределения налоговых доходов, т.к. до сих пор не приняты существенные решения о направлениях налоговой реформы на ближайшую перспективу, Правительством не представлены источники компенсации потерь от отмены налога с продаж, не одобрены другие важнейшие решения. Можно лишь утверждать, что если бы предлагаемые решения были приняты в 2003 году, они обеспечили бы сбалансированность бюджетов всех уровне при принятии прочих условий реформы (важнейшим из которых является отказ от системы нефинансируемых мандатов).

Дополнительную неопределенность в построение любых прогнозов вносит то обстоятельство, что введение закона решением Государственной Думы отнесено к году, для которого сохраняется еще более высокая степень неясности в области налоговой и бюджетной политики.

8. В этой связи интересно поговорить не о количественных характеристиках системы распределения налоговых доходов, а о ее качественной стороне, то есть о том, какие налоги могут быть перераспределены в сторону региональных и местных властей. Согласно теоретическим исследованиям в этой области можно выделить два основных подхода к решению проблемы налоговой децентрализации в странах с многоуровневым бюджетным устройством.

В соответствии с традиционным микроэкономическим подходом к теории фискального федерализма существуют следующие требования к субнациональным налогам:

1) Органы государственной власти среднего и, в особенности, нижнего уровня должны располагать полномочиями по налогообложению наименее мобильных видов налоговой базы. Федеративное (многоуровневое) государство должно решать задачи эффективности использования ресурсов на национальном уровне, что означает необходимость устранения искажающих эффектов межтерриториальной разницы в налоговых ставках на распределение ресурсов. При передаче полномочий по взиманию, к примеру, налогов на доход (база которых сравнительно мобильна) на нижние уровни власти подобная эффективность будет достигаться только при налогообложении дохода по принципу юрисдикции его получателя, т.е. в том административно-территориальном образовании, резидентом которого он является.

Таким образом, с точки зрения рассматриваемого критерия налоги на доход, а также налоги на потребление целесообразно регулировать на национальном уровне бюджетной системы. Полномочия по регулированию налогов на потребление, а также налогов на заработную плату, возможно передать на средний субнациональный уровень управления. А такие налоги, как налоги на имущество, на недвижимость, на землю, эффективнее всего администрируются на субнациональных уровнях, не приводя к снижению эффективности распределения ресурсов на национальном уровне.

2) Прогрессивные налоги на доход физических лиц на субнациональном уровне могут быть установлены только при возможности администрирования "глобальной" налоговой базы на уровне территориального образования. Как уже упоминалось выше, для предотвращения искажений в межтерриториальном размещении ресурсов, доход индивидуума либо фирмы должен облагаться налогом по ставкам и правилам того территориального образования, к которому относится данный субъект (т.е. налоговая база должна быть "глобальной" — независимо от территории получения дохода). При этом если доход был получен на территории иных регионов или муниципалитетов, то налогоплательщику в данном территориальном образовании должен быть предоставлен налоговый кредит, т.к. его доход подлежит налогообложению в ином месте.

3) Полномочия по регулированию прогрессивного налогообложения, направленного на достижение целей перераспределения дохода, должны быть закреплены за федеральным (национальным) уровнем власти. Данное правило следует из положения о том, что полномочия по регулированию прогрессивного налогообложения в целом должны принадлежать национальным властям. Если задачей федерального правительства является проведение политики перераспределения доходов на общегосударственном уровне независимо от принадлежности индивидуумов к тому или иному территориальному образованию, то и правила прогрессивное налогообложение, служащего этим целям, должны быть едиными на территории всего государства.

При передаче полномочий по проведению политики перераспределения дохода на субнациональный уровень неизбежно возникновение более или менее благоприятных юрисдикций для групп населения с различными доходами. При этом каждый индивидуум будет выбирать для себя место проживания с точки зрения проводимой там политики по перераспределению дохода. Такое положение приведет к значительному росту издержек на достижение эффективности, а впоследствии — к отказу от перераспределения дохода.

4) Полномочия по регулированию налогов, способных выполнять стабилизационную функцию, должны быть закреплены за национальными властями, в то время как субнациональные налоги должны быть циклически устойчивыми. Использование инструментов фискальной политики для целей экономической стабилизации является преимущественной функцией национальных властей. В многоуровневой системе государственной власти использование стабилизационных механизмов на субнациональном уровне приводит к значительным потерям, что минимизирует контроль за совокупным спросом. Кроме того, национальное правительство имеет приоритет в использовании механизмов кредитной и долговой политики. Таким образом, эффективными субнациональными налогами являются налоги, поступления которых обладают высокой степенью устойчивости к циклическим колебаниям (налоги на имущество и налоги на потребление), в то время как налоги с встроенной гибкостью к циклическим колебаниям (налоги на доход физических и юридических лиц) должны быть приоритетом национальных властей.

5) В случае если налоговая база неравномерно распределена по территории страны, полномочия по ее налогообложению должны принадлежать национальным властям.

Pages:     || 2 |



© 2011 www.dissers.ru - «Бесплатная электронная библиотека»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.