WWW.DISSERS.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

   Добро пожаловать!

Pages:     || 2 |
Бюджетная политика Антициклические и нАкопительные фонды искуссия о способах обесАлексей УлюкАев печения долгосрочной сбадоктор экономических наук, профессор Длансированности бюджетной системы России в последнее время находится в центре общественного внимания. Если оставить в стороне ее вульгарно-прагматический аспект — «как потратить Стабфонд», то сущностное — это поиск ответа на реальное противоречие между нестабильностью доходов и стабильностью расходов бюджета. Создание стабилизационных фондов, фондов будущих поколений и т. п. есть ответ средствами бюджетной политики на проблемы, вызываемые цикличностью экономического развития и соответственной цикличной волатильностью бюджетных доходов при высокой степени ригидности расходных обязательств бюджета.

Поскольку расходные обязательства нельзя постоянно «донастраивать» под уровень получаемых или ожидаемых доходов, необходимо создание финансовой «подушки» для финансирования бюджетных расходов в периоды низких доходов.

Эта проблема безусловно актуальная, она обострилась в последние годы благодаря глобализации мировых финансовых рынков, повышению темпов экономического развития в мире, и особенно в странах с развивающимися рынками, росту волатильности цен на основные факторы производства.

Вопреки распространенному мнению цикличность бюджетных доходов — свойство не только стран-экспортеров нефти и газа, но и практически всех стран, включая и экономически развитые страны, экспортирующие преимущественно товары с высокой добавленной стоимостью. Это прямое следствие O I K O N O M I A • P O L I T I K A µ • Plt И с т о р и я Алексей УлюкАев 113 цикличности экономического развития. Так, в США из 9 послевоенных экономических циклов доходы консолидированного бюджета на стадии спада в 5 случаях были ниже, чем на предшествующих стадиях подъема, даже в номинальном значении. С учетом же инфляции они были ниже во всех 9 случаях. Причем снижение достигало 10%.

Обычно деловой цикл развитых экономик первичен, цикл экспортирующих сырье экономик вторичен относительно первых. Экономический рост в развитых (или в развивающихся, но экспортирующих преимущественно готовую продукцию, а импортирующих сырье) экономиках стимулирует спрос на сырье, а следовательно, и повышение мировых цен на сырье, что обусловливает рост производства и доходов, в том числе бюджетных, в сырьевых экономиках. В последние годы дополнительный импульс этому процессу связан с повышением вклада в мировой экономический рост стран с ресурсоемким характером роста (прежде всего Китая).

Варианты антициклической бюджетной политики С методологической точки зрения, существуют разные варианты антициклической бюджетной политики. Развитые страны, как правило, прибегают к заимствованиям на финансовых рынках для обеспечения бюджетных расходов в периоды спада бюджетного цикла, погашая их в периоды подъема. В тех случаях, когда страны постоянно увеличивают государственный долг, будучи не в силах справиться с проблемой бюджетной стабилизации, темпы роста государственного долга на стадиях циклического спада в разы выше темпов его роста на стадиях циклического подъема.

Развивающиеся страны-экспортеры сырья прибегают зачастую к созданию стабилизационных фондов, в которые накапливаются бюджетные сверхдоходы в периоды благоприятной для этих стран внешнеэкономической конъюнктуры, которые затем могут тратиться в периоды неблагоприятной конъюнктуры. По имеющимся данным, в той или иной форме стабилизационные фонды созданы примерно в 20 странах, из которых 3 (включая Россию) европейские, 3 — африканские, 5 (включая США — штат Аляска) американские, остальные — азиатско-тихоокеанские.

В Российской Федерации Стабилизационный фонд существует с 2004 года.

На 1 марта 2007 г. его величина превысила 100 млрд долл. США. В соответствии с законодательством РФ 45% его размещено в активы, номинированные в долларах, 45% — в активы, номинированные в евро, 10% — в активы, номинированные в фунтах стерлингов. Законодательством разрешено инвестирование средств Стабилизационного фонда в долговые обязательства стран (суверенный долг), имеющих рейтинг ААА.

Кроме того, в целях страхования бюджета от потери части доходов в период неблагоприятной конъюнктуры возможен вариант приобретения на мировых финансовых рынках соответствующих хеджирующих финансовых инструментов, динамика доходности которых находится в противофазе с динамикой сырьевых цен. В этом качестве могут использоваться производные финансовые инструменты. Можно организовать продажу фьючерсных (форвардных) контрактов на поставку нефти с различными сроками в пределах предполагаемого периода снижения мировых цен нефти либо приобретение опционов на продажу (опционы «пут»). Возможно и заключение долгосрочных товарных свопов, при которых финансовый посредник выплачивает производителю нефти разницу между ценой соглашения и рыночной ценой на дату поставки, если рыночная цена ниже цены соглашения, и наоборот, производитель выплачивает эту 114 Антициклические и накопительные фонды разницу посреднику, если рыночная цена выше цены соглашения. Возможен и выпуск товарных облигаций с платежами, привязанными к динамике мировых нефтяных цен. При этом бюджетные потери от снижения нефтяных цен компенсируются за счет экономии по облигационным платежам.

Понятно, что на практике этот путь ограничен емкостями рынка таких производных финансовых инструментов и их дюрацией, но в принципе пользоваться ими можно.

Иное дело фонды будущих поколений, накопительные по своей сути.

Они никак не связаны с волатильностью бюджетных доходов, их зависимостью от мировой конъюнктуры сырьевых цен. Их создание аргументируется необходимостью сформировать за счет инвестирования части сырьевых бюджетных доходов источник доходов бюджета на период, когда иссякнут невозобновляемые запасы сырья. Здесь возникает несколько методологических проблем.

Проблемы формирования накопительных фондов Во-первых, формирование и функционирование накопительных фондов по существу выходят за рамки бюджетной проблематики. С точки зрения теории общественного договора, общество соглашается уплачивать налоги за то, что государство оказывает ему необходимые полезные услуги (безопасность, защита среды обитания, наука, образование, здравоохранение и пр.). Предпринимательскую активность государства общество фондировать не обязывалось.

Во-вторых, формирование накопительных инвестиционных фондов исходит из предположения, что государство является эффективным, не менее эффективным, чем частный бизнес, инвестором. Ведь иначе можно было бы доверить инвестирование этих дополнительных доходов бизнесу и домашним хозяйствам, понижая их налоговые обязательства или предоставляя им эти средства через бюджетные расходы. Мало того, что государство через систему обязательных пенсионных накоплений решает за человека, куда и как инвестировать его пенсионные накопления (это оправдывается тем, что они представляют собой средства целевого бюджетного покрытия, имеющие квазистраховую природу), оно через формирование накопительных фондов принимает решения об инвестировании средств уже не целевого, а общего бюджетного покрытия.

Кроме того, вызывает сомнение идеологическая конструкция государства-рантье, которая явственно просматривается из концепции «фонда будущих поколений», согласно которой для обеспечения долгосрочной стабильности требуется преобразование нефтегазовых активов из физической формы разведанных запасов в финансовую (фонд будущих поколений) и финансирования бюджетных расходов за счет инвестиционного дохода от этих активов. Если для малой монокультурной экономики это в какой-то мере допустимо, то для большой, многоотраслевой, диверсифицирующейся экономики финансирование государственных функций за счет «стрижки купонов» совершенно неприемлемо.

Следует отметить, что развитые страны накопительных фондов не создают. Там накопление национальных активов происходит преимущественно в форме частного капитала либо, в крайнем случае, через прямое расходование бюджетных средств в инвестиционных целях.

Исчерпание факторов производства, в том числе и сырьевых, в понимании развитых стран — проблема бизнеса. Например, если считается, что Алексей УлюкАев доказанных запасов нефти хватит на 40 лет, то нефтяным компаниям следует обеспокоиться геологоразведкой, бурением, регистрацией запасов, инвестированием в их разработку. Сами же прогнозы исчерпаемости нефтяных запасов (как и других сырьевых ресурсов) являются в огромной степени спекулятивными. Так, первый известный прогноз скорого исчерпания запасов нефти сделал С. Ньюберри еще в 1875 г. С тех пор добыча нефти в мире увеличилась в 4,5 тысяч раз! А цена ее (с учетом инфляции) снизилась.

Величина так называемых доказанных запасов есть производное от оценки эффективности инвестиций в данный объем нефтяных скважин, которые в свою очередь зависят как от факторов спроса, так и от факторов предложения, прежде всего от научно-технического прогресса, который позволяет снижать затраты на добычу ресурса, вводит в оборот принципиально новые его источники (добыча нефти на морском шельфе, ее извлечение из нефтеносного песка) или субституты (производство этанола из биомассы и т. п.).

Следует также отдавать себе отчет в том, что аккумуляция средств налогоплательщиков в любого рода накопительных фондах — это прямой вычет из текущего национального потребления. Особенно в том случае, если в основе такого накопления лежит система экспортных пошлин. Аккумулируя через приобретение денежными властями выручки экспортеров часть положительного сальдо торгового баланса в накопительных фондах, мы обмениваем часть реального национального богатства, которая могла бы быть потреблена населением, на записи на счетах, документарные и бездокументарные обязательства, управление которыми сопряжено с определенными рисками.

С точки же зрения взаимоотношений власти и бизнеса, излишняя инвестиционная активность государства не слишком полезна. Если государство живет на средства от налогообложения бизнеса, то оно заинтересовано в развитии бизнеса. Нельзя же душить курицу, несущую золотые яйца. Если же государство собирается жить на доходы от собственного бизнеса, то чужой, то есть частный, бизнес является конкурентом, и в развитии конкурента государство может и не иметь заинтересованности.

Сказанное не означает, что не следует создавать страховые и накопительные фонды. Их создание в определенных обстоятельствах объективно обусловлено.

Следует лишь понимать, что они имеют не абсолютное, а относительное значение. При их формировании необходимо учитывать наличие определенных ограничений. Ограничения могут быть количественными и временными.

Пример количественного ограничения: в стабилизационный фонд накапливается сверхвыручка экспортеров до величины, гарантированно обеспечивающей исполнение принятых бюджетных обязательств за некоторый нормативный период низкой внешнеэкономической конъюнктуры товаров российского экспорта. По нашим расчетам, это может быть порядка 10—12% ВВП. Величина накопительного фонда может также коррелировать с суммой потенциально недофинансируемых пенсионных обязательств. В этом случае он мог бы составлять15—20 % ВВП.

Пример временного ограничения: фонды создаются на период до завершения бюджетной реформы, которая приводит объем бюджетных обязательств в соответствие с гарантированными экономическим развитием возможностями их исполнять.

Важно отметить, что в бюджетном смысле создание такого рода фондов — паллиатив глубокой бюджетной реформе. Практический бюджетный смысл формирования именно фондов — накопительного и страхового — это ограничение текущих бюджетных расходов, которые в периоды благоприятной внешнеэкономической конъюнктуры быстро нарастают.

116 Антициклические и накопительные фонды Не реформирование фонда, а реформирование бюджета Методологически корректным, на наш взгляд, было бы иное решение — в составе бюджетной системы необходимо выделить бюджет принятых обязательств, исполнение которых гарантировано вне зависимости от внешнеэкономической конъюнктуры, и бюджета вновь принимаемых на определенный период (как раз на период благоприятной конъюнктуры) обязательств. Ведь в бюджетном смысле проблема состоит не в том, что в благоприятный период расходы возрастают, а в том, что в этот период принимаются обязательства, отказаться от которых впоследствии невозможно или крайне сложно и исполнять которые придется и в периоды неблагоприятной конъюнктуры.

Этим запускается механизм расширенного воспроизводства бюджетных обязательств и расходов. Причем потенциально эти бюджетные расходы являются неэффективными, а бюджетные обязательства — нефинансируемыми.

Для формирования бюджета принятых обязательств необходимо реформирование бюджетной сети, ее оптимизация, сокращение ее неэффективных звеньев, концентрация ресурсов, повышение качества менеджмента и т. п.

Необходимо и реформирование самого бюджетного процесса — переход к бюджетированию по результатам, то есть к фондированию не издержек бюджетных учреждений, а оплате предоставления качественной бюджетной услуги. Безусловно, реальная бюджетная реформа есть процесс политически, юридически и технически чрезвычайно сложный. Несмотря на колоссальные усилия, которые предпринимает для ее продвижения Министерство финансов, практическая ее реализация затягивается.

Но без осуществления такой реформы, устанавливая количественные лимиты общих объемов непроцентных расходов бюджета, мы всегда рискуем сокращать не неэффективные расходы, а те расходы, которые менее всего лоббируются.

Понятно, что даже при наличии политической воли на осуществление бюджетной реформы потребуется время. Вот на этот период (ориентировочно до 10 лет) и необходимо использование страхового и накопительного бюджетных фондов.

Макроэкономика и накопление Другая сторона проблемы — макроэкономическая. Утверждается, что аккумулирование сырьевых сверхдоходов бюджета в страховых и накопительных фондах имеет не только бюджетный, но и макроэкономический, прежде всего антиинфляционный смысл. Его можно интерпретировать следующим образом. Благоприятная внешнеэкономическая конъюнктура определяет чрезвычайно высокое сальдо торгового баланса, а вследствие этого и текущего счета платежного баланса. Вследствие этого возникает избыточное предложение валюты на внутреннем валютном рынке. Центральный банк вынужден ее приобретать, чтобы не допустить резкой ревальвации рубля.

За счет этого эмитируются рубли, растет денежная масса и денежная база.

Pages:     || 2 |



© 2011 www.dissers.ru - «Бесплатная электронная библиотека»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.