WWW.DISSERS.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

   Добро пожаловать!


Pages:     | 1 |   ...   | 3 | 4 || 6 | 7 |   ...   | 44 |

Чтобы подтвердить вывод о взаимном противоречии решений Конституционного Суда от 11 ноября 1997 г. и от 10 декабря 2002 г., сопоставим оспаривавшиеся положения Закона «О государственной границе Российской Федерации» и Постановления Правительства РФ № 632 «Об утверждении Порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия», определяющие компетенцию Правительства РФ при установлении соответственно сбора за пограничное оформление и платы за загрязнение окружающей природной среды.

Признанная неконституционной норма Закона «О государственной границе Российской Федерации» наделяла Правительство правом устанавливать «порядок взимания и размеры сбора за пограничное оформление, а также категории владельцев транспортных средств и грузов, иных лиц, освобождаемых полностью или частично от уплаты указанного сбора».

Закон «Об охране окружающей природной среды» определял базу обложения в самом общем виде: «выбросы, сбросы загрязняющих веществ, размещение отходов и другие виды загрязнения», тем самым предоставляя Правительству право не только по установлению размеров и порядка взимания платы, но и по уточнению объекта обложения. Принятое во исполнение этого закона Постановление Правительства РФ № 632 уточняло и даже расширяло объект обложения по сравнению с Законом: в частности, помимо выбросов, сбросов загрязняющих веществ и размещения отходов Постановление предусматривает обложение «других видов вредного воздействия (шум, вибрация, электромагнитные и радиационные воздействия и т.п.)».

Предоставленное Правительству Законом «Об охране окружающей природной среды» полномочие по установлению другого существенного элемента налогообложения – ставок – оно передоверяет Министерству экологии и природных ресурсов. Правом устанавливать еще один элемент налогообложения – льготы по плате за загрязнение – в соответствии с п. 4 Постановления № 632 наделены органы исполнительной власти субъектов РФ.

Итак, как видим, Правительству РФ были делегированы более обширные полномочия по установлению существенных элементов налогообложения применительно к плате за загрязнение, чем к сбору за пограничное оформление. Если по сбору за пограничное оформление Правительство могло определять ставку, льготы и порядок взимания сбора, то по плате за загрязнение помимо определения этих элементов Правительство могло уточнять объект налогообложения. При этом при рассмотрении Закона «О государственной границе Российской Федерации» Конституционный Суд признал, что «отнесение к ведению Правительства Российской Федерации установления существенных элементов налогового обязательства не соответствует закрепленному действующим законодательством разграничению полномочий между органами законодательной и исполнительной власти», а при рассмотрении Постановления № 632 – что предоставление Правительству аналогичных полномочий «не может рассматриваться как произвольное и ничем не мотивированное».

Следует отметить, что нормативы платы за загрязнение окружающей среды устанавливаются Правительством РФ до настоящего времени. Возможность возникновения подобных коллизий объясняется недостаточной четкостью формулировок действующего Налогового кодекса РФ о порядке установления налогов и сборов. Хотя в соответствии с кодексом все существенные элементы налогообложения могут устанавливаться исключительно законом, кодекс не уточняет, с какой степенью детальности должны быть описаны в законе элементы налогообложения и, в частности, может ли налоговый закон в этой части содержать отсылки к подзаконным актам.

1.3. Порядок установления налогов и сборов В отличие от большинства институтов налогового администрирования, которые на протяжении последних 15 лет оставались относительно стабильными, порядок установления налогов и обязательных платежей, имеющих фискальный характер, несколько раз кардинально менялся. Это связано с тем, что порядок установления налогов определяет объем фискальных полномочий, а следовательно, налоговых доходов разных уровней бюджетной системы. Соответственно изменения в правовом регулировании этого института во многом были обусловлены политическими причинами, прежде всего – изменениями в соотношении сил между регионами и центром.

Первые два года после распада Советского Союза отмечалось развитие бюджетного сепаратизма, выразившееся в отказе некоторых субъектов Российской Федерации перечислять в федеральный бюджет собранные на их территории налоги и ввести в законные рамки бюджетный процесс. Например, Челябинская область и Совет Сибирских областей в 1992 г. приняли решение о введении одноканальной налоговой системы23. Это означало, что все – и федеральные, и региональные – налоги первоначально поступали в региональный бюджет, а затем регион перечислял в федеральный бюджет фиксированную сумму платежей. Многие области переводили в федеральный бюджет только часть положенных налогов. Добиться со Российская экономика в 1992 году. Тенденции и перспективы. М.: ИЭПП, 1993.



блюдения бюджетной дисциплины в условиях ослабления федерального центра из-за хронического противостояния правительства и парламента можно было только в обмен на предоставление субъектам Федерации легальных гарантий их бюджетной обеспеченности и самостоятельности, в том числе за счет расширения фискальных полномочий.

Формально первая редакция Закона «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» 1991 г. предусматривала минимальные налоговые полномочия субнациональных властей. Статьи 20 и 21 Закона содержали перечни региональных24 и местных налогов.

При этом региональные налоги устанавливались законодательными актами Российской Федерации и взимались на всей ее территории.

Иными словами, регионы не имели права отказаться от введения в действие на своей территории того или иного налога. Регионам принадлежало только право варьировать ставки региональных налогов, «если иное не установлено федеральным законом», т.е. данное правило допускало исключения. Это же полномочие принадлежало органам местного самоуправления, но при этом они дополнительно имели право не вводить на своей территории некоторые из местных налогов. Большинство федеральных законов о региональных и местных налогах устанавливало верхний предел налоговой ставки. В то же время первоначальная редакция Закона «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» не содержала запрета на введение регионами и муниципалитетами дополнительных налогов.

В 1992 г. регионам и муниципальным образованиям было предоставлено право устанавливать дополнительные льготы по федеральным налогам в пределах сумм, зачисляемых в их бюджеты25.

Это стимулировало недобросовестную налоговую конкуренцию между регионами (выразившуюся, в частности, в возникновении внутренних зон пониженного налогообложения, в которых налогоплательщики из других регионов регистрировались без намерения осуВ то время вместо термина «региональные налоги» использовался термин «налоги республик в составе Российской Федерации и налоги краев, областей, автономной области, автономных округов».

Статья 1 Закона РФ от 16 июля 1992 г. № 3317-1.

ществлять на их территории предпринимательскую деятельность исключительно в целях минимизации налоговых обязательств). Эта мера была компенсирована установлением запрета для органов государственной власти всех уровней «вводить дополнительные налоги и обязательные отчисления, не предусмотренные законодательством Российской Федерации, равно как и повышать ставки установленных налогов и налоговых платежей»26.

Однако этот запрет действовал недолго. После роспуска Верховного Совета в октябре 1993 г. федеральное правительство остро нуждалось в поддержке региональных властей. Эта поддержка была приобретена за счет предоставления Указом Президента Российской Федерации органам государственной власти субъектов РФ и местным органам государственной власти права вводить дополнительные налоги и сборы, не предусмотренные законодательством Российской Федерации27. Правомерность этого Указа вызывала серьезные сомнения, так как Указы Президента не могут противоречить действующим законам. Однако, в связи с тем что данный Указ был издан в период особых полномочий Президента, он приобрел силу закона, и все положения Закона «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» о правах регионов по установлению собственных налогов в дальнейшем применялись лишь в части, не противоречащей п. 7 данного Указа. Таким образом, расширение полномочий региональных и местных властей по установлению дополнительных налогов не нашло отражения в Законе «Об основах налоговой системы в Российской Федерации».

Такое положение не только приводило к неравномерной налоговой нагрузке на налогоплательщиков различных регионов и муниципалитетов (что само по себе нежелательно в условиях объективно ограниченной мобильности населения), но и нарушало конституционные права граждан и единое экономическое пространство страны.

В этот период на субнациональном уровне часто вводились налоги, препятствующие свободному перемещению товаров, работ и услуг.

Данный запрет введен Законом РФ от 16 июля 1992 г. № 3317-1.

Пункт 7 Указа Президента РФ от 22 декабря 1993 г. № 2268.

Например, Постановлением Государственной Думы Ставропольского края от 6 октября 1994 г. № 118-8 было утверждено Временное положение о пребывании и определении на постоянное место жительства в Ставропольском крае, согласно которому право граждан на выбор места жительства в Ставропольском крае реализуется только на возмездной основе (п. 3); определение на постоянное место жительства в населенных пунктах Кавказских Минеральных Вод Ставропольского края возможно лишь при наличии специального разрешения, которое выдается в пределах ежегодных квот, равных 0,5% числа жителей соответствующего населенного пункта (п. 21).





Введение на региональном уровне фискальных платежей, нарушающих конституционное право граждан на свободу передвижения и выбор места жительства на территории страны, было неоднократно обжаловано в Конституционный Суд РФ. В частности, по указанному вопросу было принято решение КС РФ от 4 апреля 1996 г.

№ 9-П, имевшее компромиссный характер: с одной стороны, КС РФ признал введение платежей «за благоустройство территории» законным, но, с другой – указал, что они не должны быть чрезмерными и должны предусматривать определенные льготы.

В результате для решения возникших проблем 18 августа 1996 г.

«в целях облегчения налогового бремени и упорядочения установления и взимания налогов и сборов по решениям органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления» Президент издал Указ № 1214, которым отменял с 1 января 1997 г. предоставленное ранее регионам право по введению налогов и сборов, не предусмотренных федеральным законодательством.

Вступивший в силу в 1999 г. Налоговый кодекс в ст. 1–3 четко определил, что:

все элементы налогообложения по федеральным налогам и сборам устанавливаются исключительно федеральным законодательством;

региональные и местные налоги устанавливаются федеральным законодательством и вводятся в действие законами субъектов РФ и нормативными правовыми актами представительных органов местного самоуправления, принятыми в соответствии с Налоговым кодексом (при этом в Налоговом кодексе содержится закрытый перечень региональных и муниципальных налогов и сборов, из чего следует, что другие налоги и сборы вводиться на территории России не могут);

все обязательные элементы налогообложения по налогам и сборам (к каковым относятся: налогоплательщики, объект налогообложения, налоговая база, налоговый период, налоговая ставка, порядок исчисления налога, порядок и сроки уплаты налога, льготы и основания для их использования налогоплательщиком) должны быть установлены законодательно. Применительно к сборам законодательно устанавливаются их плательщики, а также элементы обложения по конкретным сборам;

не допускается установление налогов, нарушающих единое экономическое пространство РФ, в частности прямо или косвенно ограничивающих свободное перемещение в пределах территории Российской Федерации товаров (работ, услуг) или финансовых средств, либо иначе ограничивающих или создающих препятствия не запрещенной законом экономической деятельности физических лиц и организаций.

Таким образом, после 1999 г. большая часть вышеописанных проблем, связанных с неравномерностью налогообложения на территории Российской Федерации, утратила свою актуальность.

1.4. Основные тенденции развития налогового администрирования в постсоциалистических странах Практически во всех бывших республиках СССР история становления системы налогового администрирования, как и в Российской Федерации, может быть разделена на два основных этапа: до и после кодификации налогового законодательства. В России первый этап продолжался с 1991 по 1999 г. В этот период действовали два базовых закона в этой области28: Закон «О государственной налоговой Первый из указанных законов определял структуру налоговых органов, их права и обязанности. Второй давал определения основных понятий налогового законода службе РСФСР»29 и Закон «Об основах налоговой системы»30, а также отдельные законы о каждом из взимаемых на российской территории налогов. Аналогичные по направленности правового регулирования и по своей структуре законы действовали в 90-е годы практически во всех странах СНГ. Можно предположить, что основные нормы, регулирующие вопросы налогового администрирования на этом этапе, были в значительной степени заимствованы странами СНГ у Российской Федерации. Характерной особенностью первого этапа развития системы налогового администрирования на всем постсоветском пространстве являлась относительно низкая регулирующая роль законов по сравнению с подзаконными актами, которые чаще всего издавались в виде инструкций налоговых органов.

Это объяснялось недостаточным уровнем детальности соответствующих законов и имело следствием нарушение баланса прав налогоплательщиков и полномочий налоговых органов в пользу последних, так как налоговые органы использовали предоставленные им нормотворческие полномочия наиболее удобным для себя образом.

Налоговая реформа во всех постсоциалистических странах начиналась с создания налоговой администрации, приспособленной для работы с функционально независимыми от нее налогоплательщиками. Построение структуры налоговой администрации шло по одной из двух принятых в развитых странах моделей: как независимого ведомства (Россия до 2003 г., Украина после 1996 г., Таджикистан, Азербайджан, Казахстан), либо как подразделения Министерства финансов (Россия после 2003 г., Украина до 1996 г., Кыргызстан, Румыния, Болгария, Латвия).

Pages:     | 1 |   ...   | 3 | 4 || 6 | 7 |   ...   | 44 |





© 2011 www.dissers.ru - «Бесплатная электронная библиотека»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.