WWW.DISSERS.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

   Добро пожаловать!

Pages:     | 1 |   ...   | 35 | 36 || 38 | 39 |   ...   | 44 |

3.9. Бюджетирование по результатам в системе налоговых органов Существенное влияние на эффективность деятельности налоговых органов, как и органов государственной власти вообще, может оказать внедрение бюджетирования, ориентированного на результат (БОР). Применение БОР, в частности, предполагает установление критериев оценки эффективности работы как органов государственной власти в целом, так и отдельных их подразделений и должностных лиц, а также контроль за достижением запланированных показателей эффективности. Бюджетирование, ориентированное на результат, может также предусматривать зависимость между достижением запланированных показателей эффективности и объемами финансирования как органов власти, в целом, так и отдельных их подразделений и сотрудников. Однако при применении БОР зависимость объемов финансирования органов власти и их должностных лиц от оценки качества их работы прослеживается не всегда и, во всяком случае, не является прямой229. Это объясняется высокими рисками ошибок при выборе адекватных критериев оценки эффективности деятельности органов власти (в том числе ввиду отсутствия однозначной зависимости между этими действиями и их социальными последствиями), возможными манипуляциями с отчетностью о фактических значениях показателей эффективности, а также тем, что сокращение бюджетного финансирования при негативной оценке результатов деятельности органов власти сказывается не См. Tax Administration in OECD and Selected Non-OECD Countries: Comparative Information Series. Centre For Tax Policy And Administration. 2006: «The national revenue body in most European OECD member countries is also responsible for the collection of real property taxes (and in many, motor vehicle taxes), while in virtually all nonEuropean OECD member countries these taxes are administered by tax bodies of subnational governments».

столько на чиновниках, сколько на потребителях государственных услуг.

Первые попытки внедрения в России некоего аналога БОР (хотя этот термин в то время не использовался) были предприняты именно в системе налоговых органов, однако оказались неудачны. На первом этапе становления налоговой системы, который характеризовался весьма низким уровнем налоговой дисциплины, российское Правительство пыталось повысить эффективность деятельности налоговой администрации путем формирования фондов социального развития налоговых органов и налоговой полиции за счет процентных отчислений от взысканных недоимок и штрафов.

Указом Президента РФ от 10 августа 1994 г. № 1678 «О фондах социального развития налоговых органов и налоговой полиции РФ» Правительству РФ было поручено утвердить положения о данных фондах, предусмотрев в качестве фондообразующих показателей фактические поступления в бюджет налогов и иных обязательных платежей. Однако данный порядок стимулирования не дал положительных результатов230. Одним из негативных следствий его применения было, в частности, то, что недоимки доначислялись и взыскивались в бюджет без достаточных правовых оснований, и в большинстве случаев налогоплательщикам через суд удавалось добиться налоговых возвратов. В 1995 г. средства фонда были формально интегрированы в федеральный бюджет, однако фонд имел закрепленные источники финансирования и четко определенные цели расходования – в частности, вплоть до 1998 г. до 25% средств фонда могло поступать на «материальное стимулирование работников территориальных органов налоговой службы».

Эта практика была официально прекращена как неэффективная только в 2001 г. Федеральным законом «О федеральном бюджете на 2001 год» от 27 декабря 2000 г. № 150-ФЗ с 1 января 2001 г. был упразднен Федеральный фонд Министерства Российской Федерации по налогам и сборам и Федеральной службы налоговой полиции Российской Федерации.

Синельников С. Бюджетный кризис в России: 1985–1995 гг. М.: Евразия, 1995.

При этом в некоторых регионах различные косвенные способы стимулирования сотрудников налоговых органов и поддержки налоговых инспекций сохранились до сих пор. Так, практика поддержки Федеральной налоговой службы из регионального бюджета до сих пор сохраняется в Москве, хотя и в видоизмененном виде. Изначально ст. 28 Закона от 9 ноября 2005 г. № 56 «О бюджете города Москвы на 2006 год» было предусмотрено финансирование расходов по укреплению материально-технической базы налоговых органов г. Москвы в целях повышения эффективности их функционирования в 2006 г. за счет:

1) отчислений в размере 40% фактического поступления доходов в бюджет г. Москвы по результатам контрольной работы, проводимой налоговыми органами г. Москвы;

2) отчислений в размере 50% фактического поступления доходов в бюджет г. Москвы по результатам работы налоговых органов в части погашения недоимки по налогам, образовавшейся на 1 января 2005 г. перед бюджетом г. Москвы.

Указанные положения применялись при условии выполнения установленных заданий по поступлениям налоговых доходов в бюджет г. Москвы.

В случае невыполнения заданий по поступлениям налоговых платежей сумма финансирования расходов, предусмотренных в бюджете г. Москвы по данному направлению, сокращалась пропорционально проценту выполнения плановых заданий, а финансирование сверх утвержденных показателей не производилось.

Подобная практика, которая предполагает финансирование расходных обязательств, связанных с деятельностью федерального органа государственной власти, за счет средств регионального бюджета, была противозаконной, поскольку ст. 31 Бюджетного кодекса РФ прямо указывает на «недопустимость непосредственного исполнения расходных обязательств органов государственной власти и органов местного самоуправления за счет средств бюджетов других уровней».

Попытки города повлиять на качество работы налоговых органов с помощью развития их материально-технической базы сохраняются и до настоящего времени. Так, ст. 14 Закона г. Москвы «О бюджете города Москвы на 2008 год» от 5 декабря 2007 г. № 47 также предусматривает финансирование материально-технической базы налоговых органов города Москвы за счет городского бюджета. Однако по сравнению с 2005–2006 гг. способы поддержки налоговых органов несколько изменились и формально уже не противоречат нормам Бюджетного кодекса. Город выделяет ассигнования «на проведение капитального ремонта зданий (помещений), находящихся в собственности города Москвы и переданных в аренду территориальным подразделениям Федеральной налоговой службы в городе Москве».

С точки зрения Бюджетного кодекса ассигнования на эти цели действительно могут выделяться из бюджета города: объект вложений находится в собственности финансирующего его уровня бюджетной системы.

Однако параллельно с этим из московского бюджета финансируется «приобретение оборудования, инвентаря и вычислительной техники для последующей передачи в установленном законодательством Российской Федерации порядке в пользование территориальным подразделениям Федеральной налоговой службы в городе Москве». Правомерность приобретения оборудования для налоговых инспекций за счет городского бюджета неочевидна, так как Закон «О бюджете города Москвы на 2008 год» не уточняет условия передачи имущества. Если оно передается в аренду налоговым органам, такой подход представляется допустимым. Однако если оно предоставляется в безвозмездное пользование, то существовавшие ранее противоречия со ст. 31 БК РФ сохраняются – если не по форме, то по существу.

При этом в ст. 14 Закона «О бюджете города Москвы на год» содержится оговорка о том, что бюджетные ассигнования на реализацию полномочий города Москвы по укреплению материально-технической базы налоговых органов города Москвы могут быть:

1) уменьшены в случае невыполнения установленных заданий по поступлениям налоговых платежей пропорционально проценту фактического их выполнения;

2) увеличены на 50% суммы фактического поступления доходов в бюджет города Москвы по результатам работы налоговых органов города Москвы в части погашения недоимки по налогам, образовавшейся на 1 января 2007 г. перед бюджетом города Москвы, при условии выполнения установленных заданий по поступлениям налоговых доходов и в целом по бюджету города Москвы, и в пределах общей суммы дополнительных доходов, полученных бюджетом города Москвы в целом, за исключением средств, имеющих целевой характер.

Таким образом, стимулирующий характер финансирования налоговых органов из городского бюджета сохраняется.

Следует отметить, что в 90-е годы попытки стимулировать собираемость налогов не ограничивались созданием системы поощрения сотрудников налоговых органов. В частности, в конце 1996 г. Президентом РФ была организована параллельная налоговым органам структура, контролирующая налоговую задолженность, – Временная чрезвычайная комиссия по налоговой и бюджетной дисциплине231, задачи которой сводились к контролю за своевременностью и полнотой уплаты налогов, других обязательных платежей, разработке мер по обеспечению их взимания в полном объеме; обеспечению законности и эффективности деятельности налоговых и таможенных органов, а также органов налоговой полиции; контролю за своевременным и целевым использованием средств федерального бюджета и государственных внебюджетных фондов. Учитывая, что комиссия дублировала функции налоговой службы, ее создание, очевидно, преследовало единственную цель – продемонстрировать влиятельным недоимщикам наличие у высшего руководства страны решимости бороться с налоговыми правонарушениями. Однако Указ Президента Российской Федерации от 11 октября 1996 г. № 1428 «О Временной чрезвычайной комиссии при Президенте Российской Федерации по укреплению налоговой и бюджетной дисциплины» (Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. № 42. Ст. 4793); Указ Президента Российской Федерации от 1 ноября 1996 г. № 1513 «Об обеспечении деятельности Временной чрезвычайной комиссии при Президенте Российской Федерации по укреплению налоговой и бюджетной дисциплины» (Собрание законодательства Российской Федерации.

1996. № 45. Ст. 5095).

именно потому, что комиссия не вписывалась в существующую систему органов государственной власти и имела неопределенный юридический статус, в 1999 г. она была ликвидирована232.

Как таковое внедрение БОР в России началось только через 5 лет и носило уже универсальный характер, т.е. затронуло деятельность всех федеральных органов государственной власти в целях их стимулирования к повышению качества предоставления государственных услуг. Для решения этой задачи Правительство, в частности, приняло следующие нормативные акты:

Постановление Правительства РФ от 22 мая 2004 г. № «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов»;

Постановление Правительства РФ от 6 марта 2005 г. № «Об утверждении Положения о разработке перспективного финансового плана Российской Федерации и проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год» и заменившее его впоследствии Постановление Правительства РФ от 29 декабря 2007 г. № 1010;

Распоряжение Правительства РФ от 25 октября 2005 г. № 1789-р «О концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006–2008 годах»;

Постановление Правительства РФ от 11 ноября 2005 г. № «О порядке разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг» и другие нормативные акты.

Указанные документы прямо не регулируют вопросы налогового администрирования и организационные вопросы работы налоговой службы, однако они создают предпосылки для модернизации сложившейся системы стимулирования налоговых инспекций и должностных лиц налоговой службы к повышению качества их работы. В частности, внедрение БОР предполагает установление критериев эффективности работы как ФНС России в целом, так и отдельных ее Указ Президента РФ от 9 августа 1999 г. № 1024.

подразделений и должностных лиц, а также контроль за достижением запланированных показателей эффективности.

На этом этапе внедрение принципов БОР в системе налоговой администрации не сопровождалось установлением прямой зависимости между оценкой качества ее работы и доходами ее должностных лиц. Однако на втором этапе, в 2005–2008 гг., была разработана более адекватная система критериев оценки качества работы налоговых инспекций. В частности, наряду с применявшимися ранее критериями валового объема налоговых поступлений в бюджет или сумм налогов, доначисленных по результатам налоговых проверок, используется показатель процента выигранных налоговыми органами судебных споров. Это призвано уравновесить заинтересованность налоговых органов в максимизации налоговых поступлений с заинтересованностью в принятии законных и обоснованных решений.

В целом постепенное внедрение БОР является важным шагом в развитии контроля за качеством работы налоговых органов. Тем не менее поиск адекватных критериев для оценки деятельности налоговых органов в целом и их должностных лиц и применение систем материального стимулирования по результатам работы всегда представляют собой сложную задачу233. Особенно сложным представляется применение БОР на индивидуальном уровне (в контрактах должностных лиц налоговой службы), поскольку связь между показателем эффективности работы и выделением ресурсов может быть в лучшем случае косвенной. Теоретически системы, основанные на оплате по результатам, могут увязывать некоторые элементы результатов работы с вознаграждением и тем самым способствовать повышению производительности. Однако на практике могут возникнуть проблемы, если, например, в качестве критериев оценки результативности и вознаграждения предусмотрены показатели, не в полной мере зависящие от усилий и добросовестности работников налоговой службы. Например, налоговый орган может проиграть спор с налогоплательщиком не только в случае, когда должностное Подробно об этом см. в научных трудах ИЭПП «Отраслевые, секторальные и региональные особенности реформы бюджетных учреждений в России» (М.:

ИЭПП, 2005. 463 с.).

лицо, принимавшее решение по результатам налоговой проверки, нарушило налоговое законодательство, но и когда оно действовало в строгом соответствии с трактовкой налогового законодательства, которой придерживается руководство Министерства финансов, если судебные органы с такой трактовкой не согласны. В последнем случае любые вычеты из зарплаты данного должностного лица за проигрыш дела были бы восприняты им как несправедливые, что не способствовало бы повышению качества его работы в дальнейшем.

Pages:     | 1 |   ...   | 35 | 36 || 38 | 39 |   ...   | 44 |



© 2011 www.dissers.ru - «Бесплатная электронная библиотека»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.