WWW.DISSERS.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

   Добро пожаловать!

Pages:     | 1 | 2 || 4 | 5 |   ...   | 44 |

В развитии системы налогового администрирования в постсоветской России можно выделить два основных этапа. Первый – этап формирования системы налогового администрирования – продолжался с 1991 по 1999 г. В этот период действовали два базовых закона в этой области: Закон «О государственной налоговой службе РСФСР»9 и Закон «Об основах налоговой системы»10. Первый из указанных законов определял структуру налоговых органов, их права и обязанности. Второй давал определения основных понятий налогового законодательства (в частности, понятия налога, налогоплательщика), содержал перечни федеральных, региональных и местных налогов, устанавливал основные права и обязанности налогоплательщиков.

Вместе с тем характерной особенностью первого этапа развития системы налогового администрирования являлась относительно низкая регулирующая роль законов по сравнению с подзаконными Закон РФ «О государственной налоговой службе РСФСР» от 21 марта 1991 г. № 943-1.

Закон РФ «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» от 27 декабря 1991 г. № 2118-1.

актами (Указами Президента, инструкциями налоговых органов и пр.). Это объяснялось как недостаточным уровнем детальности соответствующих законов, большинство норм которых не было рассчитано на прямое применение, так и политическими факторами.

Так, в результате политического кризиса октября 1993 г. Указы Президента на некоторое время практически подменили собой законы, регулируя вопросы, традиционно относящиеся к исключительной компетенции законодательной власти. Особое место среди источников налогового права на первом этапе формирования налоговой системы занимали решения Конституционного Суда, в которых были сформулированы некоторые базовые для налогового законодательства понятия и принципы.

Второй этап развития системы налогового администрирования начался со вступлением в силу первой части Налогового кодекса 1 января 1999 г. Ее принятие ознаменовало первый этап масштабной налоговой реформы в России. В отличие от ранее действовавшего законодательства первая часть Налогового кодекса прямо регулирует практически все значимые аспекты налогового администрирования, в том числе:

виды налогов и сборов, взимаемых в Российской Федерации, основания возникновения (изменения, прекращения), порядок исполнения обязанностей по уплате налогов и сборов, принципы установления, введения в действие и прекращения действия налогов и сборов;

организационно-правовые основы деятельности налоговых органов;

права и обязанности налогоплательщиков, налоговых органов и других участников отношений, регулируемых законодательством о налогах и сборах;

формы и методы налогового контроля;

ответственность за совершение налоговых правонарушений;

порядок обжалования актов налоговых органов и действий (бездействия) их должностных лиц.

Со вступлением в 1999 г. в действие части 1 Налогового кодекса и в дальнейшем с введением в действие глав части 2 Налогового кодекса система налогов и сборов была существенно оптимизирована.

В частности, количество налогов было сокращено почти в 4 раза, а ставки основных из них – понижены.

Если на первом этапе развития налоговой системы существовало 53 вида налогов и сборов, то на протяжении второго этапа ее развития их количество налогов постоянно уменьшалось.

В настоящее время вопросы, связанные с организацией системы налогов и сборов, регулируются главой 2 Налогового кодекса. Перечень федеральных, региональных и местных налогов установлен в ст. 13–15 НК РФ. И если в первоначальной редакции данных статей было установлено 28 видов налогов и сборов (из них 16 федеральных, 7 региональных и 5 местных налогов и сборов), то после 2004 г.

перечень сократился до 14 видов налогов и сборов (из них 9 федеральных, 3 региональных и 2 местных налога). Особого внимания заслуживает связь налоговой реформы с реформированием системы межбюджетных отношений. На первом этапе развития налоговой системы распределение доходов между бюджетами различных уровней было непрозрачно, какие-либо общие, единообразные принципы разграничения доходных источников не применялись.

Это было обусловлено как общей нестабильностью доходной базы государства вследствие высокой инфляции, дефицитности бюджетов, так и низким уровнем развития бюджетного федерализма. В совокупности эти причины привели к тому, что:

• приносящие наибольший объем доходных поступлений налоги были отнесены к категории федеральных, тогда как региональные и местные налоги покрывали менее 15% расходных обязательств региональных и местных бюджетов11. Следует отметить, что эта проблема так и не была решена. В процессе реформы межбюджетных отношений, проведенной в 2003–2005 гг., объем расходных обязательств региональных и местных бюджетов существенно вырос, тогда как доходность региональных и местных налогов не только не увеличивалась, но, напротив, сокраща См. данные, приведенные в Постановлении Правительства РФ «О программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до года» от 15 августа 2001 г. № 584.

лась. К примеру, в 2000-х годах был отменен налог с продаж;

налог на игорный бизнес также утратил свое значение в связи с введенными территориальными ограничениями на размещение игорных заведений. Результатом этого стало дальнейшее сокращение доли доходов от региональных и местных налогов в бюджете субъектов РФ и муниципальных образований. По нашим оценкам, на 2008 г. они покрывают не более 9% расходных обязательств регионального и местного уровней;

• соответственно налоговые доходы регионов и местного самоуправления складывались преимущественно из отчислений от налогов, отнесенных к категории федеральных;

• отчисления от федеральных налогов перераспределялись поновому практически каждый год, что существенно ограничивало возможности субъектов Российской Федерации и муниципальных образований по среднесрочному бюджетному планированию.

Кроме того, распределение налоговых доходов между федеральным и региональным бюджетами не было единым для разных регионов, поскольку с рядом субъектов РФ Правительством РФ были заключены специальные соглашения, позволяющие им распоряжаться большей по сравнению с другими регионами частью доходных поступлений от региональных и федеральных налогов. Так, подобные соглашения заключались с Республиками Татарстан, Башкортостан и Якутия12. Заключение подобных соглашений подрывало конституционный принцип равноправия субъектов РФ во взаимоотношениях с федеральными органами, размывало единство налоговой системы и усиливало асимметричность в федеративных отношениях.

В начале 2000-х годов указанные проблемы межбюджетных отношений были по большей части решены. По итогам инвентаризаСм. напр., Соглашение между Правительством РФ и Правительством Республики Саха (Якутия) «В области бюджетных отношений» от 28 июня 1995 г. № 11, согласно которому в целях ускорения расчетов между бюджетами, сокращения встречных финансовых потоков в бюджет республики могли «передаваться….федеральные налоги в объемах, согласованных для финансирования» отдельных программных расходов.

ции и перераспределения расходных обязательств между разными уровнями государственной власти и местного самоуправления было проведено перераспределение налоговых доходов между уровнями бюджетной системы, процентное распределение доходов от федеральных налогов было закреплено законодательно, а полномочия регионов и муниципальных образований по введению в действие региональных (местных) налогов были четко определены в Налоговом кодексе РФ.

В значительной степени решению проблем распределения налоговых доходов способствовало принятие Постановления Правительства РФ «О Программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года» от 15 августа 2001 г. № 584.

Данной Программой планировалось к 2005 г.:

1) расширить налоговые полномочия органов власти субъектов и местного самоуправления при одновременном предотвращении недобросовестной налоговой конкуренции и обеспечении единого налогового пространства;

2) законодательно закрепить основные доходные источники (собственные налоги, отчисления от налоговых поступлений) за региональными и местными бюджетами на постоянной (долгосрочной) основе в соответствии с установленным разграничением расходных полномочий и обязательств;

3) сократить масштабы расщепления налоговых поступлений между уровнями бюджетной системы, предусматривая при прочих равных условиях зачисление 100% поступлений по определенным видам налогов и сборов за бюджетом одного уровня;

4) отказаться от практики централизации поступлений по региональным и местным налогам в вышестоящие бюджеты;

5) обеспечить уплату налогов, поступающих в региональные и местные бюджеты, по месту фактической деятельности предприятий, ликвидировать внутренние «офшорные» зоны, ввести правовые и финансовые механизмы по противодействию недобросовестной налоговой конкуренции.

Из перечисленных задач на практике были решены вторая, четвертая и пятая. В частности, в 2004 г. Федеральным законом «О вне сении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений»13 последний был дополнен ст. 50, 56, 61, 61.1, 61.2, закрепившими разграничение налоговых доходов между уровнями бюджетной системы. К числу нерешенных можно отнести задачу расширения налоговых полномочий региональных и местных властей, которые даже сократились по сравнению с 90-ми годами за счет исключения права предоставления льгот по федеральным налогам. Не удалось существенно повысить и долю поступлений от региональных и местных налогов в общем объеме налоговых доходов региональных и местных бюджетов.

Как указывалось выше, она не только не повысилась, но напротив, существенно сократилась.

Последние заметные изменения в системе налогового администрирования связаны с принятием Федерального закона «О внесении изменений в часть первую и часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации и в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с осуществлением мер по совершенствованию налогового администрирования» от 27 июля 2006 г. № 137-ФЗ.

Поправки затронули почти все статьи части 1 Налогового кодекса РФ и носили как технический, так и содержательный характер. Текущее состояние законодательства о налоговом администрировании будет подробно рассмотрено в дальнейших разделах данной работы.

1.2. Понятие налога и сбора В определении налога и сбора, содержащемся в действующем Налоговом кодексе, нашли закрепление существенные признаки налога, сформулированные ранее в решениях Конституционного Суда14.

Необходимость рассмотрения вопроса о признаках налога и Федеральный закон «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений» от 20 августа 2004 г. № 120-ФЗ.

См. постановление КС РФ «По делу о проверке конституционности статьи 11.Закона Российской Федерации от 1 апреля 1993 года "О государственной границе Российской Федерации" в редакции от 19 июля 1997 года» от 11 ноября 1997 г.

№ 16-П.

сбора Конституционным Судом была обусловлена наличием серьезных пробелов в правовом регулировании данного вопроса. Ранее Закон «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» 1991 г. давал следующее определение налога и сбора: «Под налогом, сбором, пошлиной и другим платежом понимается обязательный взнос в бюджет соответствующего уровня или во внебюджетный фонд, осуществляемый плательщиками в порядке и на условиях, определяемых законодательными актами»15. Это определение налога и сбора было предельно общим, и, как следствие, неточным, что породило целый ряд проблем, таких как16:

- невозможность четкого разграничения налогов и платежей нефискального характера, поступающих в бюджет. К примеру, санкции, налагаемые судом и иными органами государственной власти на граждан и юридических лиц за нарушения законодательства, арендная плата за пользование государственным имуществом или компенсации в возмещение ущерба, причиненного этому имуществу, соответствовали признакам обязательности, поступали в доходы бюджета, однако фискальными платежами не являлись и не регулировались налоговым законодательством.

Тем не менее формально они подпадали под определение налога, содержавшееся в Законе «Об основах налоговой системы в Российской Федерации»;

- отсутствие прямого указания на денежный характер налоговых платежей, что привело к широкому распространению практики неденежных расчетов с бюджетом;

- отсутствие указания на вид нормативных актов, которыми могут устанавливаться налоги, дало возможность вводить на региональном и местном уровнях квазиналоговые платежи. Например, в Москве, а также в ряде других крупных городов России в сере Статья 2 Закона.

Подробно об этом см.: Научные труды № 19Р. Проблемы налоговой системы России: теория, опыт, реформа. Т. 1 и 2. М.: ИЭПП, 2000.

дине 90-х годов взималась плата за приобретение жилья иногородними и за получение постоянной регистрации17;

- отсутствие разграничения между понятием налога и понятием сбора приводило к смешению сбора с другими платежами в бюджет, не имеющими фискального характера. Сбор, в отличие от налога, не обладает признаком индивидуальной безвозмездности, так как уплачивается за оказание его плательщику определенных государственных услуг, однако старое определение налога и сбора не выделяло специфических признаков данного платежа.

Как было отмечено выше, одним из серьезных недостатков старого определения налоговых платежей было отсутствие прямого указания на их денежный характер. Это привело к тому, что вплоть до 1999 г. бюджеты принимали платежи в неденежной форме, что, в свою очередь, усиливало рост бюджетной задолженности. На федеральном уровне зачетные операции проводились с использованием специальных инструментов18. В конце 1994 г. в обращение были выпущены казначейские обязательства (КО), представлявшие собой разновидность государственных ценных бумаг с процентной ставкой ниже рыночной и индоссируемые некоторым минимальным Так, Московская областная Дума ввела сбор за поселение иногородних собственников квартир в Московской области, установив его в размере 300 минимальных зарплат для граждан России и 1500 (что на тот момент составляло среднюю стоимость двухкомнатной подмосковной квартиры) – для иностранцев и лиц без гражданства. Эта ситуация стала предметом рассмотрения в Конституционном Суде РФ, принявшем по этому вопросу Постановление КС РФ от 4 апреля 1996 г. № 9-П.

Постановлением Государственной Думы Ставропольского края от 6 октября 1994 г.

Pages:     | 1 | 2 || 4 | 5 |   ...   | 44 |



© 2011 www.dissers.ru - «Бесплатная электронная библиотека»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.