WWW.DISSERS.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

   Добро пожаловать!

Pages:     | 1 || 3 | 4 |   ...   | 44 |

Выделены основные этапы данной реформы, проанализированы ее важнейшие результаты. Также в настоящей главе проведен сравнительный анализ основных направлений развития системы налогового администрирования в Российской Федерации и в других постсоциалистических государствах, выявлены общие тенденции и проблемы развития налогового законодательства стран СНГ.

В главе показано, каким образом отдельные институты налогового администрирования и даже терминология, используемая налоговым законодательством, могут влиять на собираемость налогов и сборов. В частности, это продемонстрировано на примере определения налога и сбора, а также законодательного регулирования порядка установления и введения в действие отдельных видов налогов и сборов.

В главе рассмотрен процесс становления налогового федерализма в России, в том числе проанализированы изменения объема полномочий субъектов Российской Федерации и местного самоуправления в сфере установления налогов и сборов, а также рассмотрены принципы, в соответствии с которыми налоговые доходы были перераспределены между различными уровнями бюджетной системы в 2000-х годах.

1.1. Становление системы налогов и сборов Построение систем налогового администрирования в Российской Федерации, как и в других в постсоциалистических странах, шло путем заимствования институтов налогового администрирования, применяющихся в развитых государствах. Несмотря на это, сложившиеся на практике системы зачастую сильно отличаются от западных аналогов, что можно объяснить рядом причин:

во-первых, невозможностью точного применения заимствованных институтов в специфических условиях переходных экономик и необходимостью их соответствующей адаптации;

во-вторых, неэффективностью или даже вредностью внедрения ряда норм при отсутствии или недостаточном уровне развития общественных институтов, являющихся предпосылкой их успешного функционирования;

в-третьих, необходимостью решения проблем, не свойственных развитым экономикам и, следовательно, не урегулированных зарубежным законодательством.

Перечислим ряд факторов, определявших развитие систем налогового администрирования в постсоветских странах, которые можно условно разделить на институциональные, макроэкономические и политические.

Среди институциональных факторов одним из наиболее важных была низкая дееспособность налоговых органов, обусловленная тем, что их формирование начиналось практически с нуля – в социалистический период налоговой администрации, приспособленной для работы с функционально независимыми от нее налогоплательщиками, не существовало. Соответственно в начале переходного периода в постсоциалистических странах налоговые органы не располагали ни достаточной материально-технической и информационной базой, ни квалифицированными кадрами, ни методическим обеспечением для обучения персонала. Более того, практически во всех рассматриваемых странах первые годы переходного периода ознаменовались резким сокращением объема бюджетных расходов, следствием чего стал рост дифференциации уровня оплаты труда в бюджетном и внебюджетном секторах. Низкий уровень оплаты труда государственных служащих не только не обеспечивал необходимого притока квалифицированных кадров, но во многих случаях способствовал распространению коррупции. Это обусловило провал попыток внедрения инструментов налогового администрирования, рассчитанных на определенный уровень компетентности и неподкупности сотруд ников налоговых органов, в первую очередь тех, которые предполагают необходимость принятия чиновниками дискреционных решений (например, применение рыночных цен в целях налогообложения, косвенных методов исчисления налогового обязательства и т.п.).

Проблема коррупции в среде налоговых органов усугублялась несовершенством судебной системы, которая редко обеспечивала восстановление нарушенных прав налогоплательщиков. Имевшиеся на начало переходного периода мощности судебной системы не были адекватны потребностям рыночной экономики, что вызывало перегрузку судов и затяжки в рассмотрении дел. Кроме того, несмотря на то что в большинстве стран с переходной экономикой формально была декларирована независимость судей, требовалось время на замену советских судейских кадров, которые привыкли воспринимать суд как придаток карательной системы государства.

Еще одним важным институциональным фактором была низкая эффективность правоохранительной системы. Так, в России в первые годы переходного периода количество возбуждавшихся уголовных дел по фактам нарушения налогового законодательства было ничтожно мало по сравнению с масштабами уклонения от налогообложения3.

Отсутствие механизмов инфорсмента обязательств также накладывало отпечаток на становление налогового администрирования в постсоциалистических странах, так как позволяло предприятиям финансировать свои убытки за счет неплатежей кредиторам, в том числе – государству. В экономике советского типа система обеспечения исполнения контрактных обязательств отсутствовала: в качестве ее субститута функционировала система персонифицированной партийной ответственности за выполнение централизованно определяемых плановых обязательств. Такой «личностный» механизм обеспечения обязательств перестал действовать одновременно с разрушением всей системы управления иерархически организованной экономики, основанной на партийно-советских принципах. Если лиНапример, в 1992 г. в России было возбуждено всего 147 уголовных дел о налоговых преступлениях, а в 1993 г. – 1242. См.: Солтаганов В.Ф. Налоговая полиция:

вчера, сегодня, завтра. М.: АНО Изд-во Дом НП РФ, 2000.

квидация указанного механизма произошла сравнительно быстро, то поиск замены механизма обеспечения инфорсмента обязательств в новой экономической среде оказался очень серьезной проблемой4.

Например, отсутствие института банкротства в советском законодательстве и соответственно длительный период его становления затруднили решение проблемы налоговой недоимки. Несмотря на огромные масштабы налоговой недоимки в 90-е годы, в России дела о банкротстве налогоплательщиков почти не возбуждались.

На формирование законодательства о налоговом администрировании оказывала влияние и слабость банковской системы, а также криминальность ее отдельных сегментов, что сделало актуальной проблему определения момента исполнения налоговой обязанности.

Дефолт 1998 г. в России и последовавшее за ним банкротство ряда частных банков привели к тому, что кредитные организации не смогли исполнить поручения своих клиентов о перечислении налогов в бюджет, направленные непосредственно до, а также во время их банкротства. В результате этого пострадали интересы ряда налогоплательщиков, поскольку по принятой в те годы правоприменительной практике налоговая обязанность признавалась исполненной с момента поступления налога в бюджет. Реакцией на это было Постановление Конституционного Суда и внесение изменений в законодательство, согласно которым налог признавался уплаченным с момента предъявления налогоплательщиком платежного поручения на уплату налога при наличии достаточного для его выполнения остатка средств на счете5. Однако новое законодательство привело к появлению схем уклонения от уплаты налогов путем осуществления налоговых расчетов через проблемные банки, в результате чего начали страдать интересы бюджета. В то же время недостаточный уровень развития определенных общественных институтов иногда играл и позитивную роль, создавая естественные препятствия для реализации сомнительных законодательных конструкций. Так, ввеПодробнее об этом см.: Энтов Р., Золотарева А., Луговой О., Ледерман Л. Неплатежи в российской экономике и регионах. М.: СЕПРА, 2001.

Подробнее об этом см. далее в главе, посвященной вопросам исполнения налогового обязательства.

дение судебного порядка взыскания штрафов, которое могло привести к параличу судебной системы в странах развитой демократии, в России не имело столь губительных последствий вследствие традиционного недоверия граждан к судам и опасения испортить отношения с налоговыми органами в случае неповиновения их требованиям.

Среди макроэкономических факторов существенным для функционирования налоговой системы был кризис неплатежей в экономике. Дефицит бюджетной системы, будучи обусловленным в том числе ростом налоговой недоимки, порождал неисполнение расходной части бюджета, что, в свою очередь, раскручивало цепочку неплатежей в экономике. На протяжении 90-х годов в России наблюдался постоянный рост недоимки в консолидированный бюджет, которая в 1998 г. достигла 8,7% годового ВВП. Причем реальный объем неисполненных налоговых обязательств следует считать еще более высоким, учитывая значительные масштабы теневой экономики, неизбежные в условиях ослабления государства после распада СССР.

Масштабы накопленной налоговой недоимки, во-первых, дестимулировали налоговую дисциплину: полное и своевременное исполнение налоговых обязательств делало налогоплательщика неконкурентоспособным, так как его конкуренты-неплательщики де-факто несли более низкую налоговую нагрузку. Проблему усугубляли высокие номинальные ставки налогов при наличии большого количества налоговых льгот и пробелов в законодательстве, позволявших минимизировать налогооблагаемую базу. Во-вторых, в условиях, когда основная масса налогоплательщиков имела просроченную задолженность, решительная борьба с нарушителями налогового законодательства была невозможна. Наконец, масштабы накопленной налоговой недоимки порождали непродуманные попытки решения проблемы, которые обычно только усугубляли ее. Среди таких попыток следует упомянуть: разрешение неденежных и зачетных способов исполнения налогового обязательства6, многочисленные кам Подробнее об этом см. далее.

пании по реструктуризации налоговой задолженности, налоговые амнистии. Так, реструктуризация налоговых обязательств проводилась:

• в 1993 г. на основании Указа Президента Российской Федерации от 27 октября 1993 г. № 1773 «О проведении налоговой амнистии в 1993 году»;

• в 1996 г. на основании Указа Президента Российской Федерации от 19 января 1996 г. № 65 «О предоставлении предприятиям и организациям отсрочки по уплате задолженности по налогам, пеням и штрафам за нарушение налогового законодательства, образовавшейся до 1 января 1996 г.»;

• в 1997–1998 гг. на основании Постановлений Правительства Российской Федерации от 5 марта 1997 г. № 254, от 14 апреля 1998 г. № 395, от 2 октября 1998 г. № 1147;

• в 1999 г. на основании Постановления Правительства Российской Федерации от 3 сентября 1999 г. № 1002 «О порядке и сроках проведения реструктуризации кредиторской задолженности юридических лиц по налогам и сборам, а также задолженности по начисленным пеням и штрафам перед федеральным бюджетом»;

• в 2001–2003 гг. на основании Постановлений Правительства РФ от 8 июня 2001 г. № 458 «О порядке и условиях проведения в 2001 году реструктуризации просроченной задолженности сельскохозяйственных предприятий и организаций по федеральным налогам и сборам, а также по страховым взносам в бюджеты государственных внебюджетных фондов», от 22 июля 2003 г.

№ 444 «О списании в 2003 году реструктурированной задолженности кредитных организаций перед федеральным бюджетом по пеням и штрафам», а также других нормативных актов7.

Помимо общего механизма реструктуризации в отношении ряда организаций применялись более мягкие условия. Так, в отношении 15 стратегически и социально значимых организаций были приняты отдельные Постановления Правительства РФ о реструктуризации задолженности на общую сумму 13,6 млрд руб. Специальным Постановлением Правительства РФ реструктурирована и задолженность 542 государственных унитарных предприятий, входящих в уголовно-исполнительную сис По данным пресс-релиза МНС РФ за 2002 г. «Итоги реструктуризации кредиторской задолженности юридических лиц по налогам и сборам, а также задолженности по начисленным пеням и штрафам8», по состоянию на 1 января 2002 г. всего по Российской Федерации в налоговые органы с заявлением о предоставлении права на реструктуризацию кредиторской задолженности по налогам и сборам перед бюджетами всех уровней обратилось 50 376 организаций на общую сумму 349,3 млрд руб., по которым было принято 45 332 решения о предоставлении права на реструктуризацию на общую сумму 319,1 млрд руб. Справедливости ради следует отметить, что попытки провести реструктуризацию налоговых обязательств и налоговые амнистии, несмотря на их явный дестимулирующий эффект, предпринимались и позднее – на втором этапе развития налоговой системы. Так, в 2006–2008 гг. была проведена кампания по амнистии налогоплательщиков – физических лиц (по НДФЛ). С этой целью был принят специальный Федеральный закон «Об упрощенном порядке декларирования доходов физическими лицами» от 30 декабря 2006 г. № 269-ФЗ, предоставлявший право гражданам, с доходов которых ранее не был удержан НДФЛ, а также взносы во внебюджетные фонды, легализовать свои доходы, уплатив налог на ставке 13%. При этом лица, утаившие ранее доходы от государства, освобождались от уплаты ЕСН или взносов во внебюджетные фонды, а также от уплаты пеней по НДФЛ. Таким образом, недобросовестные налогоплательщики получили существенную экономию по сравнению с плательщиками, своевременно исполнявшими свои налоговые обязательства.

Еще одним заслуживающим упоминания макроэкономическим фактором были резкий скачок инфляции в результате либерализации цен и сохранение высокого уровня инфляции в дальнейшем. Стремление государства снизить негативное влияние инфляции на налоговые поступления в некоторых странах с переходной экономикой тему, на общую сумму 3,8 млрд руб.; 62 организаций федерального железнодорожного транспорта на общую сумму 13,3 млрд руб. Подробнее об этом см.

http://www.nalog.ru/news/anons02/0019.shtml http://www.nalog.ru/news/anons02/0019.shtml предопределило крайне жесткие правила исчисления и высокий размер пени, который зачастую превышал уровень инфляции.

Многие особенности развития систем налогового администрирования в постсоциалистических странах можно объяснить политическими факторами. Так, широта налоговых полномочий региональных властей в России в первые годы переходного периода была обусловлена децентралистскими тенденциями и стремлением федерального правительства заручиться поддержкой субъектов Федерации в его противостоянии с прокоммунистическим парламентом. В то же время проблем, связанных с наличием внутренних зон пониженного налогообложения, не избежали и некоторые унитарные постсоветские республики: здесь нарушение принципа равномерности налоговой нагрузки для налогоплательщиков различных регионов могло обусловливаться привилегиями, предоставляемыми центральной властью своим фаворитам из территориальной (региональной) элиты.

Pages:     | 1 || 3 | 4 |   ...   | 44 |



© 2011 www.dissers.ru - «Бесплатная электронная библиотека»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.