WWW.DISSERS.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

   Добро пожаловать!

Pages:     | 1 |   ...   | 5 | 6 ||

Другими словами, новая методика предполагала, что выделение федеральных бюджетных ресурсов должно производиться не для покрытия потребности в доходах, рассчитанной в абсолютных показателях на базе законодательно определенного объема необходимых расходов, а пропорционально некоторой расчетной величине, характеризующей интенсивность потребности в финан­ совой помощи по отнош­ению к среднему по стране показателю.

Изменение политической ситуации в 2000 г. позволило начать урегули­ рование проблемы различий бюджетного статуса субъектов Федерации85.

«Индекс бюджетных расходов» отражает межрегиональную дифференциацию стоимости и объема предоставляемых бюджетных услуг на основании косвенных факторов, определяющих потребности в предоставлении тех или иных видов общественных благ в различных регионах, связанные с межрегиональными различиями в возрастной структуре населения, а также в гео­ графических, климатических и других условиях; «индекс налогового потенциала» отражает межрегиональное соотнош­ение потенциальных налоговых доходов регионального бюджета с учетом отраслевой структуры производимой в регионе добавленной стоимости при условии применения среднего по стране уровня налоговой нагрузки (эффективной налоговой ставки).

В начале 1990­х годов по политическим причинам были заключены договоры о разгра­ ничении предметов ведения между федеральными властями и субъектами Федерации, которые в некоторых случаях предусматривали особые (более благоприятные, чем в больш­инстве случаев) условия распределения налоговых доходов между федеральным и региональными бюджетами.

Марианна виньо, Павел КАДочниКов, Сергей СинеЛьниКов-МуРыЛев, илья ТРунин, Сергей чеТвеРиКов Однако по отнош­ению к некоторым субъектам Федерации были приняты меры, направленные на компенсацию их потерь от прекращения действия договоров о разграничении полномочий и предметов ведения. В частности, наиболее благоприятные по отнош­ению к региональным бюджетам усло­ вия содержались в бюджетных соглаш­ениях к договорам с республиками Татарстан и Баш­кортостан — регионами, от которых в начале 1990­х годов исходила основная угроза целостности Российской Федерации.

Помимо снижения степени неравенства субъектов Российской Федерации в бюджетной сфере, связанной с наличием договоров о разграничении пол­ номочий и предметов ведения, в течение рассматриваемого периода про­ должалось соверш­енствование принципов распределения трансфертов из ФФПР. В 2000 г. впервые суммы трансфертов были полностью рассчитаны на основании новой методики, с минимальным воздействием различных пе­ реходных положений, учитывающих объемы финансовой помощи и прочие показатели за предыдущие годы.

В 2004 г. было принято важное реш­ение, тесно связанное с построением межбюджетных отнош­ений и получивш­ее ш­ирокий резонанс в российском об­ ществе, — речь идет об утверждении законодательных актов, направленных на ликвидацию с 2005 г. необеспеченных мандатов («монетизация льгот»). Кроме того, было отменено действие сорока одного закона, которые декларировали предоставление льгот, на практике никогда не финансировавш­ихся.

Однако вместе с упорядочением бюджетного устройства и в частности системы оказания финансовой помощи субнациональным властям, перехо­ дом к новой методике распределения межбюджетных трансфертов из практи­ ки бюджетного регулирования были исключены не все предпосылки мягких бюджетных ограничений региональных властей (то есть создания стимулов оппортунистического поведения последних в связи с выделением дополни­ тельной финансовой помощи).

Так, в 2003 г. (напомним, что в декабре этого года состоялись выборы в Государственную Думу Российской Федерации) были приняты поправки к закону о федеральном бюджете, утвержденные в июле и ноябре, которые привели к весьма значительному перераспределению финансовых ресурсов в пользу отдельных территорий — по сравнению с первоначально утверж­ денным бюджетным планом общий объем перераспределяемых средств уве­ личился на 30%. В 2004 и 2005 гг. подобная практика продолжалась, что ставит под сомнение эффективность проведенной реформы распределения финансовой помощи регионам.

Проблема ежегодного пересмотра закона о бюджете и увеличения из­ начально предусмотренных сумм, направляемых в региональные бюджеты, заключается не только в том, что дополнительно выделяемые суммы не рас­ пределяются в соответствии с формализованной процедурой, лежащей в ос­ нове подготовки закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год. Ежегодное увеличение размеров финансовой помощи по сравнению с первоначально заявленными суммами, а также отсутствие заранее известных правил распределения этих дополнительных средств приводит к существенно­ му смягчению бюджетных ограничений субнациональных властей. Если реги­ ональные власти заранее рассчитывают на увеличение объемов финансовых ресурсов, направляемых в регионы, а также знают об отсутствии формальных правил распределения этих ресурсов, то это оказывает негативное воздействие на эффективность их деятельности по предоставлению общественных благ на своей территории. В частности, если региональные власти предполагают, что при распределении дополнительной финансовой помощи федеральные влас­ 20 Мягкие бюджетные ограничения субнациональных властей: теория, практика и выводы для России ти будут ориентироваться не на объективные характеристики регионального налогового потенциала и расходных потребностей, как это происходит при распределении трансфертов из Фонда финансовой поддержки регионов, а на такие показатели нуждаемости, как задолженность бюджета по заработной плате, величина кредиторской задолженности в жилищно­коммунальном секторе, то это не способствует повыш­ению эффективности бюджетных рас­ ходов и проведению реформы общественного сектора.

Подобное явление имело, по­видимому, несколько причин. Во­первых, недостаточно качественное финансовое планирование, когда в начале года не были оценены в полной мере потребности регионов в финансовых ресурсах.

Во­вторых, вполне вероятно, что федеральные власти сознательно оставляли в своем распоряжении значительный объем финансовых ресурсов с целью их распределения в течение финансового года между теми регионами, которые по экономическим и (или) политическим причинам нуждаются в дополни­ тельном финансировании. В­третьих, планирование доходных и расходных показателей федерального бюджета осуществлялось исходя из консерва­ тивного прогноза внеш­неэкономической конъюнктуры, а благоприятное развитие событий на мировых сырьевых рынках приводило к получению больш­ого объема дополнительных доходов, часть из которых распределялась между регионами в виде финансовой помощи.

Проведение налоговой реформы, изменения в структуре разграничения полномочий между федеральными, региональными и местными властя­ ми — все это начиная с 2002 г. стало создавать проблемы в использовании формализованного порядка распределения межбюджетных трансфертов между региональными властями. По причине отмены одних налогов и вве­ дения новых, а также из­за существенного изменения порядка исчисления и уплаты некоторых налогов оказалась сильно ограниченной возможность использования статистических данных за предыдущие годы в целях фор­ мализованного распределения межбюджетных трансфертов. В результате в составе межбюджетных трансфертов значительную долю опять стали за­ нимать различные неформализованные виды «компенсационных» межбюд­ жетных трансфертов, распределение которых не планировалось заранее и осуществлялось в течение бюджетного года в зависимости от бюджетной ситуации в субъектах Федерации.

Сложивш­ееся положение дел самым негативным образомое влияет на стимулы региональных властей к проведению эффективной бюджетной по­ литики. Поскольку федеральные власти при распределении финансовых ресурсов не придерживаются заранее заявленных принципов и оказывают дополнительную помощь регионам, очевидным будет вывод, что проблема мягких бюджетных ограничений в российской бюджетной системе по­пре­ жнему актуальна.

На практике это означает, что в ситуации, когда региональные власти име­ ют основания ожидать получения дополнительной финансовой помощи по сравнению с объявленными первоначально объемами, возможны следующие негативные эффекты. Во­первых, региональные власти могут принимать на себя повыш­енные риски при осуществлении как бюджетных программ, так и заимствований. Во­вторых, высокая вероятность получения дополнительного финансирования позволяет региональным властям брать дополнительные обя­ зательства в виде кредиторской задолженности, а также не принимать мер по повыш­ению эффективности бюджетных расходов в регионе. В­третьих, зная из опыта предыдущих лет примерный перечень показателей, на основании которых федеральные власти распределяют между регионами дополнительную Марианна виньо, Павел КАДочниКов, Сергей СинеЛьниКов-МуРыЛев, илья ТРунин, Сергей чеТвеРиКов финансовую помощь, региональные власти могут искусственным образом выходить на «нужные» для получения помощи значения соответствующих индикаторов (например, кредиторской задолженности в регионе, задолжен­ ности по заработной плате в бюджетном секторе, задолженности бюджетных учреждений по коммунальным платежам и т.д.).

В результате на первый взгляд благоприятное для населения регионов — получателей финансовой помощи реш­ение о предоставлении дополнитель­ ной финансовой помощи может привести к негативным последствиям не только для жителей конкретных регионов, но и для страны в целом (для состояния ее государственных финансов). При этом вероятность таких пос­ ледствий возрастает, если дополнительная финансовая помощь предостав­ ляется систематически.

На основании анализа тенденций в области межбюджетных отнош­ений в России можно сделать вывод о том, что в период до начала реформирования системы бюджетного федерализма предпосылками проблемы мягких бюд­ жетных ограничений были особенности переходного периода и в частности отсутствие закрепленной в федеральном законодательстве четкой схемы взаи­ моотнош­ений между федеральным и региональными бюджетами. В результате федеральные власти дискреционным образом распределяли между регионам больш­ой объем финансовых ресурсов, поддерживая кризисные регионы и предоставляя финансовую помощь субъектам Федерации, достаточно вли­ ятельным в политическом плане. Все это создавало прямые стимулы для недобросовестного поведения региональных властей с целью получения до­ полнительных финансовых ресурсов из федерального бюджета.

С началом бюджетной реформы ситуация с распределением финансо­ вой помощи субъектам Федерации стала улучш­аться. Были разработаны и утверждены формализованные методики распределения межбюджетных трансфертов, результаты расчетов по которым фиксировались в ежегодных законах о федеральном бюджете. Это должно было сократить возможности манипулирования бюджетной политикой на региональном уровне с целью получения дополнительного финансирования.

Однако снижению остроты проблемы мягких бюджетных ограничений российских региональных властей противодействуют два основных фактора.

Во­первых, чтобы сохранить или усилить поддержку населением определен­ ных политических сил, находящихся у власти в конкретных регионах, феде­ ральные власти направляют таким регионам дополнительные финансовые ресурсы. Во­вторых, больш­ой объем дополнительных доходов федерального бюджета (бюджетные проектировки составляются на основе консервативно­ го прогноза цен на углеводородное сырье, который в последние годы ока­ зывается ниже фактического уровня цен) позволяет федеральным властям несколько раз в течение финансового года выделять субъектам Федерации дополнительные финансовые ресурсы, причем правила их распределения не утверждены. Учитывая склонность федеральных властей выделять до­ полнительную, не предусмотренную заранее финансовую помощь регионам и длительный срок именно такого поведения центра, региональные власти небезосновательно рассчитывают на то, что они в конце концов получат дополнительные финансовые ресурсы. В результате появляются стимулы для такого фискального поведения региональных властей, когда принимаются заведомо неэффективные реш­ения, связанные с более высоким уровнем риска и меньш­ей мерой ответственности.

Помимо рассмотренных выш­е проблем российского бюджетного феде­ рализма необходимо отметить еще одно явление. В российских условиях 20 Мягкие бюджетные ограничения субнациональных властей: теория, практика и выводы для России особое значение приобретает такой вид финансирования предоставления общественных благ, как наращивание кредиторской задолженности бюд­ жета по оплате предоставления бюджетных услуг перед их поставщиками и работниками бюджетных учреждений. В случае если на основании ана­ лиза реш­ений центра о предоставлении дополнительной финансовой по­ мощи региональные власти сделают вывод о том, что федеральные власти руководствуются величиной кредиторской задолженности региональных бюджетов в течение финансового года, то у региональных властей могут появиться стимулы наращивать величину кредиторской задолженности бюджета с целью увеличения объемов получаемой дополнительной финан­ совой помощи. В результате не только искусственно растет кредиторская задолженность, что подрывает финансовую дисциплину, но и повыш­ается общий уровень задолженности бюджетов и соответственно падает уровень доверия избирателей к государству.

В следующей статье на основании проведенного анализа авторы пред­ ложат свой подход к теоретическому изучению условий и последствий су­ ществования мягких бюджетных ограничений регионов в России, а затем попытаются эмпирически проверить некоторые гипотезы.

Позиция авторов представленных в номере статей не всегда совпадает с позицией издателей журнала.

Перепечатка, перевод, а также размещение материалов журнала «Экономическая политика» в интернете только при согласовании с редакцией. При использовании материалов ссылка на журнал обязательна.

Редакция оставляет за собой право не вступать в переписку с авторами и читателями.

Присланные материалы не рецензируются и не возвращаются.

Издатель: Ано «Редакция журнала „Экономическая политика“».

Адрес редакции: 117571, Москва, просп. вернадского, д. 82. E-mail: ec_policy@anx.ru.

Отпечатано в типографии ооо «Ако-Принт». 117218, Москва, ул. Б. черемушкинская, д. 25, к. 97.

Тираж 1000 экз. Цена свободная.

Pages:     | 1 |   ...   | 5 | 6 ||



© 2011 www.dissers.ru - «Бесплатная электронная библиотека»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.