WWW.DISSERS.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

   Добро пожаловать!

Pages:     | 1 |   ...   | 4 | 5 || 7 |

Стимулы к смягчению бюджетных ограничений возникают также в случае, если это политически выгодно национальным властям. Например, в пред­ выборный период, стремясь получить поддержку избирателей в регионах, национальные власти могут поощрять рост бюджетных расходов на регио­ нальном уровне, предоставляя впоследствии дополнительную финансовую помощь региональным бюджетам.

3.8. Репутация национальных властей В случае если предоставление нерегулярной финансовой помощи является распространенной практикой (даже при наличии объективных причин), ожи­ дания дополнительных финансовых вливаний у субнациональных властей воз­ растают. Поэтому национальным властям, чтобы предотвратить усиление такого рода ожиданий, следует отказаться от дополнительного финансирования реги­ ональных бюджетов, когда у последних возникают финансовые сложности78.

Ужесточение бюджетных ограничений в отсутствие жесткого контроля за бюджетной политикой субнациональных властей во многом определя­ ется не законодательной базой, а предш­ествующим опытом взаимоотно­ ш­ений между национальным и субнациональными бюджетами в периоды финансовых трудностей. Жесткие бюджетные ограничения субнациональных властей в США и Канаде не в последнюю очередь стали результатом много­ летней истории отказов местным властям в прямой финансовой поддержке.

Соединенные Штаты Америки в своей истории федерализма достаточно успеш­но противостояли проблеме мягких бюджетных ограничений79. Опыт данной страны облегчает задачу федерального правительства в ужесточении бюджетных ограничений, так как субнациональные власти, принимая во Rodden J. Federalism and Bailouts in Brazil.

Kohlscheen E. Do Constitutional Side Payments Induce Subnational Bailouts Institute for International Economic Studies. Stockholm University. 2003.

Pettersson-Lidbom P., Matz D. An Empirical Approach for Evaluating Soft Budget Constraints.

Uppsala University. Department of Economics. Working Paper Series № 28. 2003.

Inman R. P. Transfers and Bailout: Enforcing Local Fiscal Discipline with Lessons from U.S.

Federalism.

Марианна виньо, Павел КАДочниКов, Сергей СинеЛьниКов-МуРыЛев, илья ТРунин, Сергей чеТвеРиКов внимание историческое поведение центра, не возлагают особых надежд на дополнительную помощь из бюджета.

В то же время опыт Бразилии показывает, что в случае регионально­ го представительства в законодательных органах власти даже формаль­ ное одобрение жестких принципов финансовых взаимоотнош­ений между национальными и субнациональными властями не обязательно приведет к ужесточению бюджетных ограничений, поскольку в дальнейш­ем такое реш­ение может быть изменено.

Поведение национальных властей в период финансового кризиса явля­ ется важнейш­им индикатором их намерений по ужесточению бюджетных ограничений на всех уровнях бюджетной системы. При этом сигналом об ужесточении бюджетных ограничений не обязательно является полный отказ от предоставления поддержки субнациональным властям. Существенным элементом ужесточения бюджетных ограничений выступает проведение та­ кой политики, которая позволяла бы перенести издержки реш­ений об уве­ личении предоставления общественных благ за счет роста заимствований на органы власти, принимающие такие реш­ения. В качестве примера можно привести уже рассмотренный выш­е опыт США, где федеральные власти оказывали поддержку муниципальным властям при условии принятия ими ряда болезненных мер в области реформирования системы управления му­ ниципальными финансами80.

3.9. Асимметрия информации В некоторых случаях национальные власти не располагают информа­ цией о том, чем вызван финансовый кризис на субнациональном уров­ не — объективными причинами (например, негативным внеш­ним ш­оком) или оппортунистическим поведением субнациональных властей. В ситуации асимметрии информации субнациональным властям выгодно представлять финансовый кризис следствием внеш­него ш­ока и претендовать на получение непредусмотренной финансовой помощи в силу объективной необходимости.

При недостаточном мониторинге фискальной и экономической ситуации на субнациональном уровне национальные власти могут не располагать инфор­ мацией о действительных причинах финансового кризиса.

Дж. Гилберт предлагает рассматривать взаимоотнош­ения федерального центра и региональных (местных) властей Российской Федерации в рамках модели «принципала­агента»81. Он делает вывод о том, что в российских условиях, когда в силу недостаточной информационной прозрачности и особенностей институциональной среды проверка существенно затруднена и поэтому информационные издержки очень высоки, предпочтительнее ис­ пользовать простые методы поощрения и наказания регионов за их действия, а также стремиться к снижению величины информационных издержек.

4. Предпосылки возникновения мягких бюджетных ограничений субнациональных властей в Российской Федерации Рассмотрев определение и основные характеристики мягких бюджетных ограничений субнациональных властей, а также предпосылки возникнове­ ния этого явлению и способы противодействия ему, необходимо поставить Inman R. P. Op. cit.

Gilbert G. Fiscal Federalism and Financial System / Financial Markets and Transition. Higher School of Economics. Moscow, 2001.

202 Мягкие бюджетные ограничения субнациональных властей: теория, практика и выводы для России вопрос об актуальности проблемы мягких бюджетных ограничений реги­ ональных властей в Российской Федерации. В этой связи мы попытаемся показать ниже, что в России в разные периоды имелись практически все из описанных выш­е причин появления проблемы мягких бюджетных ограни­ чений региональных властей.

В Российской Федерации к настоящему времени сложилась ситуация, яв­ ляющаяся результатом того, что, с одной стороны, региональные власти поль­ зовались значительной степенью самостоятельности в области собственной фискальной политики (взимание налогов, определение бюджетных расходов), а с другой — федеральные органы власти в силу различных причин (макроэко­ номическая нестабильность, наличие федеральных расходных мандатов, тради­ ции централизованного управления государством, сохранивш­иеся с советских времен) несли ответственность перед населением за обеспечение бесперебой­ ного предоставления общественных благ на всей территории страны.

4.1. Система межбюджетных отнош­ений в России в период до 2000 года В ряде наш­их предыдущих работ подробно рассматривалось развитие рос­ сийской системы фискального федерализма в 1990­х годах82. Реформы начала 1990­х годов, в целом направленные на децентрализацию бюджетной системы, привели к созданию зафиксированного в Конституции распределения полно­ мочий между уровнями государственной власти, при котором у федеральных властей осталась масса возможностей влиять на конкретное наполнение пол­ номочий как федеральных, так и региональных и местных властей.

Полученная в результате гибкость федеративной системы вызвала це­ лый ряд противоречивых следствий. С одной стороны, созданы неоправдан­ но благоприятные налогово­бюджетные условия для отдельных субъектов Федерации, а с другой стороны, при отказе от резкого снижения бюджетных расходов существенная часть бюджетных обязательств переложена на регио­ нальные и местные бюджеты. С одной стороны, заложены основы налоговой системы, состоящей из федеральных, региональных и местных налогов, с другой стороны, созданная бюджетная система позволяла регулярно пере­ распределять финансовые потоки между бюджетами различных уровней с помощью нежестких правил закрепления налоговых доходов и выделения финансовой помощи. С одной стороны, федеральное законодательство обес­ печило формальную бюджетную независимость субнациональных властей, с другой стороны, в отдельных субъектах Федерации допускались многочис­ ленные наруш­ения федерального бюджетного и налогового законодательства, зачастую приводивш­ие к разруш­ению единого экономического пространства страны. Положение усугублялось тем, что в силу политической нестабиль­ ности и необходимости для федеральных властей получать политическую поддержку со стороны региональных лидеров возможности применения сан­ кций к региональным властям, допускающим недобросовестное поведение, оказались крайне ограниченными.

Противоречия, заложенные в новом бюджетном устройстве, породили безответственность субнациональных властей в вопросе предоставления об­ щественных благ. Во­первых, существенная часть бюджетных обязательств, переданных на субнациональный уровень, была установлена в виде феде­ См., например: Экономика переходного периода (Очерки экономической политики пос­ ткоммунистической России 1998—2002). М.: Дело, 2003. С. 231—272.

Марианна виньо, Павел КАДочниКов, Сергей СинеЛьниКов-МуРыЛев, илья ТРунин, Сергей чеТвеРиКов ральных мандатов, то есть федеральные власти сохранили за собой полно­ мочия по регулированию количественных характеристик предоставления общественных благ. Во­вторых, отсутствие формальных правил распреде­ ления доходов между уровнями бюджетной системы и возможность полу­ чить по договоренности с федеральными властями дополнительные средства не способствовали созданию жестких бюджетных ограничений и стимулов повыш­ать эффективность системы предоставления общественных благ на региональном и местном уровне.

Между тем, такое развитие событий было во многом обусловлено реа­ лиями начала 1990­х годов. При анализе сложивш­ейся системы налогово­ бюджетных отнош­ений между уровнями государственной власти следует иметь в виду, что в течение долгого времени российская бюджетная система входила в состав высокоцентрализованной бюджетной системы Советского Союза, экономика которого предполагала крайне высокую степень перерас­ пределения валового внутреннего продукта через государственный бюджет, что сопровождалось интенсивным межтерриториальным перераспределением бюджетных ресурсов при практически полном отсутствии автономии субна­ циональных властей как в вопросах налогообложения, так и при регулиро­ вании объемов предоставления общественных благ и определении уровня бюджетных расходов83. Соответственно содержание межбюджетных отнош­е­ ний заключалось в согласовании бюджетов с органами власти выш­естоящего уровня с целью их последующего утверждения, что включало в себя как определение объема бюджетных расходов, так и согласование распределения доходов между бюджетами и/или объема получаемых дотаций.

Главным препятствием успеш­ному развитию федеративных отнош­ений стал фактический отказ в 1990­х годах от проведения фундаментальной бюджетной реформы. Общий объем расходных обязательств бюджетов всех уровней заведомо превыш­ал доходные возможности бюджетной системы.

Существенная часть расходных обязательств регионов представляла собой нефинансируемые федеральные мандаты, то есть была возложена федераль­ ными законами на субнациональные бюджеты без определения соответству­ ющих источников финансирования. Ситуация, когда необходимый объем расходов субнациональных бюджетов определялся федеральными властя­ ми, привела к снижению ответственности региональных и местных властей за принимаемые бюджетные реш­ения. В условиях превыш­ения расходных обязательств над доходными возможностями внедрение в 1994 году в бюд­ жетный процесс формализованнй методики распределения финансовой по­ мощи между регионами оказалось практически безрезультатным, поскольку при распределении межбюджетных трансфертов реш­ающим фактором для региональных властей была возможность согласовать с федеральным цент­ ром значения исходных показателей — прежде всего в области подлежащих финансированию расходных обязательств.

В итоге к концу 1990­х годов в стране сложилась система межбюджетных отнош­ений, формально основанная на закрепленных в Конституции принци­ пах автономии региональных и местных властей в сфере налоговой и бюджет­ ной политики. Однако на практике эта система была, с одной стороны, чрез­ вычайно централизованной, что проявлялось главным образом в отнош­ениях между федеральными властями и регионами, сильно зависящими от ресурсов федерального бюджета, а с другой стороны, — неоправданно высоко децент­ рализованной — в отнош­ении, прежде всего, субъектов Федерации с высокой Синельников-Мурылев С.Г. Бюджетный кризис в России: 1985—1995 годы. М.: Евразия, 1995.

204 Мягкие бюджетные ограничения субнациональных властей: теория, практика и выводы для России бюджетной обеспеченностью. Из­за неполноты статистических данных доста­ точно сложно выносить строгие количественные суждения о предпосылках возникновения мягких бюджетных ограничений в России в рассматриваемый период. Однако нам представляется, что перечисленные выш­е особенности строения бюджетной системы и распределения ответственности свидетельс­ твуют о чрезвычайной напряженности ситуации в тот период. Практически бессистемное распределение федеральных бюджетных ресурсов между реги­ онами, отсутствие как иерархического контроля за действиями региональ­ ных властей, так и рыночных механизмов, повыш­ающих ответственность за принимаемые реш­ения, не позволяли установить даже минимальную степень жесткости бюджетных ограничений на региональном уровне.

4.2. Фискальный федерализм в 1999—2005 годах Первые законодательные меры по соверш­енствованию межбюджетных от­ нош­ений, направленные на ужесточение бюджетных ограничений региональ­ ных властей, были приняты при подготовке проекта закона о федеральном бюджете на 1999 год. Эти меры заключались, прежде всего, в соверш­енс­ твовании и внедрении новых методик распределения средств Федерального фонда поддержки регионов (ФФПР), а также в перераспределении налоговых доходов между федеральным и региональными бюджетами.

Внедряемая методика распределения трансфертов (дотаций на выравни­ вание минимальной бюджетной обеспеченности) была основана на принци­ пиально новом подходе — выравнивании налогового потенциала субъектов Федерации с учетом их расходных потребностей84. Новый подход подразу­ мевал отказ от согласования с регионами исходных показателей доходов и расходов региональных бюджетов и базировался на данных открытой ста­ тистической отчетности Госкомстата, Министерства по налогам и сборам, Министерства финансов и других ведомств.

В отсутствие политических условий для сокращения нефинансируемых федеральных мандатов было реш­ено, что определение суммы трансферта реги­ онам должно основываться на показателях соотнош­ения расходных потребнос­ тей, стоимости предоставления общественных благ и налогового потенциала.

Pages:     | 1 |   ...   | 4 | 5 || 7 |



© 2011 www.dissers.ru - «Бесплатная электронная библиотека»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.