WWW.DISSERS.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

   Добро пожаловать!

Pages:     | 1 |   ...   | 3 | 4 || 6 | 7 |

3.5. Непрозрачность бюджетного процесса и бюджетной отчетности на субнациональном уровне Современные системы бюджетного учета и отчетности являются, как правило, достаточно сложными для того, чтобы избиратели были способны корректно оценить издержки и выгоды, связанные с политикой органов влас­ ти. При этом зачастую субнациональные власти по собственной инициативе усиливают непрозрачность бюджетной отчетности. Этому способствуют не только особенности систем учета и отчетности, но и отсутствие ярко выра­ женной, наблюдаемой и верифицируемой связи между действиями властей и теми или иными экономическими явлениями. Например, органы власти в целях создания благоприятного впечатления от проводимой политики ис­ пользуют такие способы, как завыш­ение оценок темпов экономического роста в регионе, положительных эффектов от принимаемых реш­ений и ди­ намики бюджетных доходов вследствие изменений в налоговой политике, а также принятие среднесрочного бюджета, в котором больш­инство неблаго­ приятных изменений приходится на более поздние периоды64.

Намеренное усложнение бюджетного процесса и бюджетной отчетности может приводить к тому, что избиратели не возлагают ответственность пол­ ностью на субнациональные органы власти за финансовые сложности, воз­ никающие в конце финансового года, а связывают неэффективность в сфере общественных финансов с деятельностью центральных властей.

3.6. Степень самостоятельности субнациональных властей в принятии фискальных реш­ений В отсутствие ограничений на предельный объем заимствований субна­ циональных властей вероятность их оппортунистического поведения по­ выш­ается. В ситуации, когда субнациональные власти имеют возможность осуществлять заимствования и при этом небезосновательно надеются на экстренную поддержку национальных властей, первые могут перекладывать кредитные риски на последних. К тому же, с точки зрения кредиторов, национальные власти в той или иной степени несут ответственность по обязательствам субнациональных властей. По этой причине многие страны используют различные ограничения как на предельный объем заимствова­ Alesina A., Perotti R. Budget Deficits and Budget Institutions / Poterba J. M., von Hagen J. (eds.).

Fiscal Institutions and Fiscal Performance. Chicago: University of Chicago Press, 1999.

Марианна виньо, Павел КАДочниКов, Сергей СинеЛьниКов-МуРыЛев, илья ТРунин, Сергей чеТвеРиКов ний субнациональных властей, так и на прочие аспекты их деятельности, связанные с осуществлением заимствований65.

В случае, когда кредитные риски и связанные с ними издержки перекла­ дываются на национальное правительство, есть вероятность возникновения проблемы мягких бюджетных ограничений (то есть ожиданий, что нацио­ нальные власти предоставят дополнительную финансовую помощь в слу­ чае финансовых проблем, чему могут способствовать, например, гарантии центрального правительства по заимствованиям субнациональных властей).

В этой ситуации не исключен значительный рост избыточных заимствований (при отсутствии ограничений их предельного объема), так как субнацио­ нальные власти и избиратели воспринимают проекты, финансируемые за счет заемных средств, как менее затратные, чем проекты, финансируемые за счет налоговых доходов66. Более того, если субнациональные власти склонны перекладывать больш­ой объем кредитных рисков на национальный уровень, вероятность получения дополнительной финансовой поддержки со стороны национальных властей возрастает. Это происходит по той причине, что на­ циональные власти не заинтересованы в возникновении общенационального финансового кризиса, вероятность развития которого увеличивается пропор­ ционально размеру субнационального административно­территориального образования, испытывающего финансовые трудности67.

Анализ устройства систем фискального федерализма в разных странах показывает, что существуют два принципиально различных механизма дости­ жения финансовой дисциплины — рыночный и иерархический68. В первом случае жесткие бюджетные ограничения субнациональных властей обеспе­ чиваются рыночными мерами в отнош­ении фискальных реш­ений субна­ циональных властей, во втором — с помощью механизмов иерархического контроля со стороны центральных властей. Использование того или иного механизма зависит от многих причин — в федерациях, созданных путем объединения независимых ш­татов или провинций, предпочтение отдается рыночным механизмам; в государствах, где процессы децентрализации на­ чались сравнительно недавно, эффективнее использовать механизмы иерар­ хического контроля или сочетать их с рыночными.

Штаты США и провинции Канады являются примером ситуации, когда финансовая дисциплина достигается за счет рыночных механизмов. Они имеют ш­ирокую фискальную автономию, больш­ая часть их бюджета форми­ руется за счет налогообложения, причем налоговая база и налоговые ставки определяются на местном уровне. Более того, дополнительные ресурсы суб­ национальные власти привлекают на конкурентном рынке капитала в отсутс­ твие федеральных ограничений. Однако наличие финансовых затруднений уменьш­ает оценку кредитоспособности местных властей, что вызывает уве­ личение издержек на привлечение заемных средств, а это, в свою очередь, становится естественным ограничением на привлечение новых заимство­ ваний. При этом как органы власти, так и избиратели практически и не ждут помощи из национального бюджета, поскольку исторически данные Ter-Minassian T. Fiscal Federalism in Theory and Practice. International National Monetary Fund. Washington, D.C., 1997.

Poterba J. M. Balanced Budget Rules and Fiscal Policy: Evidence from the States // National Tax Journal. 1995. Vol. 48(3). P. 329—336.

Fiscal Aspects of Evolving Federations; Aizenman J. On The Need For Fiscal Discipline in an Union. 1994. NBER Working Papers 4656.

Fiscal Decentralization and the Challenge of Hard Budget Constraints / Rodden J., Eskeland G. S., Litvack J. (eds.).

1 Мягкие бюджетные ограничения субнациональных властей: теория, практика и выводы для России ожидания не оправдывались, а механизмы получения дополнительного фи­ нансирования крайне рискованны с политической точки зрения.

Финансовой дисциплины субнациональных властей можно достичь пос­ редством рыночного механизма, только если кредиторы, резиденты и вла­ дельцы капитала твердо уверены, что центр не несет ответственности за фи­ нансовые реш­ения местных властей. Опыт зарубежных стран показывает, что формирование представлений о функционировании системы межбюджетных отнош­ений в случае финансовых кризисов является длительным процессом с неоднозначным результатом. Так, многие ш­таты США добровольно приняли на себя ряд ограничений в области бюджетной политики, с тем чтобы предо­ твратить возникновение серьезных финансовых трудностей, требующих вме­ ш­ательства извне. Однако принятие этих ограничений было вызвано прежде всего давлением со стороны избирателей и кредиторов в ходе многолетней практики управления финансами, а не нормативными требованиями центра или целенаправленной политикой ужесточения бюджетных ограничений.

Создание рыночных ограничений для субнациональных властей является длительным процессом, поэтому любая децентрализация (особенно в усло­ виях вертикальной несбалансированности, характерной для больш­инства современных государств с многоуровневым бюджетным устройством) должна сопровождаться установлением жестких правил, во­первых, распределения финансовых ресурсов между субнациональными бюджетами и, во­вторых, привлечения заемных средств. Как показывает опыт многих стран69, цент­ ральное правительство, вовлеченное в регулирование фискальных реш­ений на субнациональных уровнях управления, должно не препятствовать, а спо­ собствовать развитию рыночных механизмов.

Степень жесткости бюджетных ограничений зависит также от мер, прини­ маемых центром в области контроля за действиями субнациональных властей.

В качестве примера можно привести опыт Венгрии70. В этой стране в нача­ ле переходного периода местные власти действовали в условиях постоянно растущего бюджетного дефицита. При этом бюджетный дефицит некоторых муниципалитетов перерастал в финансовый кризис, и местные власти, нуж­ давш­иеся в помощи из национального бюджета, оказывали давление на центр.

Данное обстоятельство заставило национальное правительство Венгрии ввес­ ти жесткие ограничения в области субнациональных бюджетных расходов и заимствований. Министерство финансов Венгрии осуществляет надзор за формированием местных бюджетов и контролирует расходы ex ante.

Норвегия, являясь в высокой степени централизованным государством, достаточно успеш­но противостоит мягким бюджетным ограничениям пос­ редством регулирования и контроля фискальных реш­ений субнациональных властей71. Местные власти находятся в серьезной зависимости от транс­ фертов, и центр ужесточает бюджетные ограничения, устанавливая правила принятия фискальных реш­ений на субнациональном уровне. Несмотря на то что местные власти имеют некоторую свободу в регулировании бюджетных доходов, их бюджетная политика определяется центральными властями. И хотя проблема мягких бюджетных ограничений окончательно не реш­ена, острые формы ее проявления все же удалось устранить.

См., например: Fiscal Decentralization and the Challenge of Hard Budget Constraints / Rodden J., Eskeland G. S., Litvack J. (eds.).

Wetzel D., Papp A. Strengthening Hard Budget Constraints in Hungary.

Rattso J. Vertical Imbalance and Fiscal Behavior in a Welfare State: Norway / Rodden J., Eskeland G. S., Litvack J. (eds.). Fiscal Decentralization and the Challenge of Hard Budget Constraints.

Марианна виньо, Павел КАДочниКов, Сергей СинеЛьниКов-МуРыЛев, илья ТРунин, Сергей чеТвеРиКов Следует отметить, что контроль за бюджетной политикой со стороны центральных властей снижает эффективность рыночного механизма ужесто­ чения бюджетных ограничений. Выступая гарантом местных властей, цент­ ральное правительство неявно влияет на реакцию кредиторов и избирателей на фискальные реш­ения субнациональных властей. Контроль со стороны выш­естоящего уровня ограничивает автономию субнациональных властей, уменьш­ая тем самым выгоды от децентрализации. При централизованном регулировании бюджетной политики у субнациональных властей снижаются стимулы к повыш­ению качества предоставления общественных благ72. В то же время некоторые страны (Норвегия, Аргентина) успеш­но совмещали иерархический и рыночный механизмы73. Например, контроль со стороны центра сочетался с требованием предоставления полной информации, с про­ ведением аудиторских проверок, которые помогали кредиторам и избирате­ лям оценить действия местных властей. Правила и ограничения получения заемных средств заставляли местные власти увеличивать налоговые доходы и контролировать издержки предоставления общественных благ.

В связи с изложенным выш­е особое внимание требуется уделить такому источнику заимствований, как накопление кредиторской задолженности бюджетов. В отличие от привлечения ресурсов на рынке капитала образо­ вание кредиторской задолженности происходит вне рамок установленных процедур. В то же время субнациональные власти склонны накапливать кредиторскую задолженность по финансированию тех видов общественных благ, ответственность за регулирование и предоставление которых полностью или частично несут национальные власти, что при прочих равных условиях повыш­ает вероятность выделения центром дополнительной финансовой помощи, направленной на ликвидацию кредиторской задолженности.

3.7. Устройство федеративного государства и текущие политические задачи Во многих федерациях национальные власти располагают ограниченны­ ми возможностями влияния на расходные и доходные реш­ения субнацио­ нальных властей, в случае если соответствующие права закреплены консти­ туционным актом, внесение изменений в который допускается только с одобрения парламента. При этом федеративное устройство государства, как правило, предполагает существование верхней палаты парламента, фор­ мируемой из региональных представителей74. Подобное политическое уст­ ройство может приводить к тому, что на национальном уровне вследствие политического торга и межрегиональной кооперации при голосовании за важные реш­ения будет оказана поддержка смягчению бюджетных ограни­ чений для отдельных регионов (например, в качестве платы за поддержку в принятии каких­либо других реш­ений)75.

Fiscal Decentralization and the Challenge of Hard Budget Constraints / Rodden J., Eskeland G. S., Litvack J. (eds.).

См.: Rattso J. Vertical Imbalance and Fiscal Behavior in a Welfare State: Norway; Webb S. B.

Argentina: Hardening the Provincial Budget Constraint / Rodden J., Eskeland G. S., Litvack J. (eds.).

Fiscal Decentralization and the Challenge of Hard Budget Constraints.

См.: Rodden J. The Dilemma of Fiscal Federalism: Grants and Fiscal Performance Around the World.

См.: Alesina A., Perotti R. Budget deficits and budget institutions / Poterba J. M., von Hagen J.

(eds.). Fiscal institutions and fiscal performance. Chicago: University of Chicago Press, 1999; Rodden J.

The Dilemma of Fiscal Federalism: Grants and Fiscal Performance Around the World.

200 Мягкие бюджетные ограничения субнациональных властей: теория, практика и выводы для России В случаях, когда субнациональные власти не способны сдерживать рост без­ работицы, не в состоянии финансировать задолженность по предоставляемым общественным благам, они могут оказывать давление на своих представителей в законодательном органе власти. Если реш­ения, принимаемые законодатель­ ным органом, основаны на результатах многостороннего иерархического торга, острота проблемы мягких бюджетных ограничений не уменьш­ится. Ярким примером описанной ситуации является политическая система Бразилии76.

В этой стране центральное правительство представляет собой коалицию пред­ ставителей регионов, и реш­ения о помощи субнациональным властям при­ нимаются больш­инством голосов. Остроту данной проблемы может смягчить сильная позиция президента и поддерживающей его партии.

Если дополнительная финансовая помощь оказывается за счет доходов от национальных налогов, разделяемых по фиксированным ставкам между уровнями бюджетов, то крупным регионам с высокой бюджетной обеспе­ ченностью и низкими налоговыми полномочиями будет выгодно поддержать реш­ение об оказании дополнительной финансовой поддержки субнацио­ нальным бюджетам за счет увеличения ставок федеральных налогов, так как в результате его принятия их доходы могут возрасти, а основная ответствен­ ность ляжет на национальные власти77.

Pages:     | 1 |   ...   | 3 | 4 || 6 | 7 |



© 2011 www.dissers.ru - «Бесплатная электронная библиотека»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.