WWW.DISSERS.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

   Добро пожаловать!

Pages:     | 1 |   ...   | 2 | 3 || 5 | 6 |   ...   | 7 |

Приведенные соображения не означают, что все страны с децентрализо­ ванной бюджетной системой являются заведомо менее эффективными с точки зрения бюджетных ограничений субнациональных властей, чем исторические федерации США и Канады. С одной стороны, действительно, структура рас­ пределения налоговых и расходных полномочий в государствах с вновь де­ централизованной бюджетной системой является источником дополнительной неэффективности. С другой стороны, в этих странах негативные последствия нечеткого распределения полномочий и вертикальной несбалансированности бюджетной системы могут быть исправлены путем проведения национальны­ ми властями рациональной финансовой политики и создания стимулов для формирования такой системы традиций и обычаев межбюджетных отнош­ений, которые бы препятствовали возникновению проблемы мягких бюджетных ограничений органов власти на субнациональных уровнях.

Анализ показывает, что вертикальный дисбаланс бюджетной системы не ведет автоматически к возникновению мягких бюджетных ограничений.

Например, в Венгрии и Норвегии, где межбюджетные трансферты являются основным источником формирования субнациональных бюджетов, бюджет­ ные ограничения субнациональных властей эффективно ужесточаются путем проведения ответственной политики на национальном уровне и установления механизма иерархического контроля над регионами. В то же время отсутствие данного механизма и вертикальная несбалансированность в сочетании со сво­ бодными условиями получения кредитов субнациональными властями могут приводить к возникновению мягких бюджетных ограничений субнациональ­ ных властей, как это происходило на Украине, в Бразилии и Аргентине47.

3.2. Ограниченные доходные полномочия субнациональных властей Независимо от наличия вертикальной бюджетной несбалансированности налоговые полномочия субнациональных властей могут быть сравнительно незначительными (например, ФРГ или Россия), что означает достаточно На первый взгляд, исключением из этого правила является ФРГ — исторически децентра­ лизованное государство, вертикальная бюджетная несбалансированность в котором в настоящее время достаточно высока. Однако необходимо иметь в виду, что фактически германская феде­ рация после Второй мировой войны была создана заново путем принятия новой конституции и формирования новых традиций федеративных отнош­ений. Кроме того, степень несбаланси­ рованности ФРГ многократно усилилась в результате воссоединения с восточными землями в конце 1980­х годов.

Fiscal Decentralization and the Challenge of Hard Budget Constraints / Rodden J., Eskeland G. S., Litvack J. (eds.) Марианна виньо, Павел КАДочниКов, Сергей СинеЛьниКов-МуРыЛев, илья ТРунин, Сергей чеТвеРиКов 1 невысокую степень свободы субнациональных властей в изменении налого­ вых ставок, определении налоговой базы, предоставлении налоговых льгот и т.д.48 Отсутствие гибкости в выборе собственных доходных источников и определении уровня налоговых доходов (то есть отсутствие ш­ирокой ав­ тономии в принятии налоговых реш­ений) может привести к тому, что при возникновении финансовых трудностей субнациональные власти будут рас­ полагать ограниченными возможностями по мобилизации дополнительных бюджетных доходов. В этом случае, как и при наличии вертикальной не­ сбалансированности бюджетной системы, субнациональные избиратели, а также кредиторы субнациональных властей, склонны перекладывать ответс­ твенность за возникновение кризисов платежеспособности на национальные власти, что, в свою очередь, влечет за собой выделение дополнительной финансовой помощи из национального бюджета.

Как показывает анализ, наличие налоговой автономии субнациональных властей является достаточно важным для предотвращения проблемы мягких бюджетных ограничений. Например, как свидетельствует опыт США, на­ циональные власти и власти ш­татов в случаях возникновения финансового кризиса муниципалитетов не всегда воздерживаются от оказания дополни­ тельной финансовой помощи, однако ее предоставление сопровождается ря­ дом условий, среди которых важное место занимает ограничение налоговых полномочий получателя49.

3.3. Устройство системы межбюджетных трансфертов Даже при высокой степени вертикальной несбалансированности бюджет­ ной системы возникновение проблемы мягких бюджетных ограничений не является неизбежным, если система межбюджетных трансфертов, использу­ емая в стране, не основана на дискреционных реш­ениях, а находится в рам­ ках законодательно установленных и четко соблюдаемых процедур50. При явных и однозначно определенных критериях распределения трансфертов и в отсутствие дискреционных трансфертов даже в случае возникновения финансовых сложностей можно не допустить выделения не предусмотренных правилами грантов51. Напротив, при таких правилах распределения меж­ бюджетных трансфертов, которые допускают манипулирование критериями предоставления финансовой помощи, либо в случаях, когда эти критерии определены нечетко, субнациональные власти имеют возможность убедить национальные власти выделить дополнительные средства в рамках общей системы финансовой помощи.

Международный опыт регулирования межбюджетных отнош­ений показы­ вает, что четкие и предсказуемые правила получения трансфертов не оказы­ вают отрицательного воздействия на экономику в целом. Если трансферты обусловлены четко оговоренными в законодательстве причинами, если они Бюджетный федерализм: проблемы, теория, опыт. М.: Российско­канадский консорциум по вопросам прикладных экономических исследований, 2001.

В качестве примеров приводятся ситуации в городах Нью­Йорк, Бриджпорт, Филадельфия, см.: Booth J., Smith R. Capital Raising, Underwriting and the Certification Hypothesis // Journal of Financial Economics. 1986. Vol. 15. P. 261—281.

Rodden J. The Dilemma of Fiscal Federalism: Grants and Fiscal Performance Around the World.

American Journal of Political Science. 2002. Vol. 46. No 3. P. 670—687.

Подробнее о различных способах распределения межбюджетных трансфертов и созда­ ваемых ими стимулах см.: Кадочников П., Синельников-Мурылев С., Трунин И. Система феде­ ральной финансовой помощи субъектам РФ и фискальное поведение региональных властей в 1994—2000 годах // Вопросы экономики. 2002. № 8. C. 31—50.

1 4 Мягкие бюджетные ограничения субнациональных властей: теория, практика и выводы для России не являются предметом политических сделок, то ожидания дополнительного финансирования из национального бюджета уменьш­аются. В качестве при­ мера можно привести опыт немецкого и канадского федерализма52, где су­ ществуют подробные правила распределения межбюджетных трансфертов.

Вместе с тем, даже наличие подобных правил не во всех случаях предо­ твращает дополнительное финансирование. Так, например, конституция ФРГ предусматривает, что одним из видов гарантий, предоставляемых фе­ деральными властями, является поддержание равных минимальных условий жизни на всей территории страны, в том числе путем выделения финансо­ вой помощи. В судебном порядке такое положение было истолковано как обязанность федеральных властей оказывать дополнительную финансовую помощь субъектам федерации в случае бюджетных проблем на их территории вне зависимости от того, какими причинами были вызваны эти проблемы (в 1970­80­х годах две федеральные земли ФРГ — Бремен и Саарланд — по­ лучили непредусмотренную финансовую помощь из федерального бюджета именно по этой причине)53. Канадская система межбюджетных отнош­ений отличается периодическими отступлениями от установленных правил рас­ пределения межбюджетных трансфертов с целью предоставления дополни­ тельных финансовых ресурсов провинции Квебек, что обусловлено, главным образом, не тяжестью сложивш­ейся там финансовой ситуации, а полити­ ческими требованиями54.

Примером влияния политических факторов на распределение трансфертов является Украина, где в отсутствие правил распределения ресурсов националь­ ного бюджета между регионами суммы трансфертов были предметом манипу­ лирования55. Аналогичным образом в Бразилии дискреционные трансферты и политические сделки разруш­али основы финансовой дисциплины на всех уровнях власти56. Двусторонние сделки между местными властями и центром в китайской системе “фискальных соглаш­ений” точно так же выливались в проблему мягких бюджетных ограничений субнациональных властей57.

3.4. Распределение расходных полномочий между уровнями власти Общей чертой межбюджетных отнош­ений в государствах с децентрали­ зованными полномочиями по предоставлению общественных благ является существование обязанности субнациональных властей оказывать ключевые общественные услуги в соответствии с принятыми на национальном уровне минимальными социальными стандартами или любыми иными расходными мандатами58. Как уже было отмечено, законы ФРГ гарантируют предостав­ Rodden J. Soft Budget Constraints and German Federalism / Rodden J., Eskeland G. S., Litvack J. (eds.) Fiscal Decentralization and the Challenge of Hard Budget Constraints.

Vigneault M. Intergovernmental Fiscal Relations and the Soft Budget Constraint Problem. Queen’s University. Working Paper 2. 2005.

Бюджетный федерализм: проблемы, теория, опыт. М.: Российско­канадский консорциум по вопросам прикладных экономических исследований, 2001.

O’Connell S., Wetzel D. Systemic Soft Budget Constraints in Ukrain / Rodden J., Eskeland G. S., Litvack J. (eds.) Fiscal Decentralization and the Challenge of Hard Budget Constraints.

Rodden J. Federalism and Bailouts in Brazil / Rodden J., Eskeland G. S., Litvack J. (eds.) Fiscal Decentralization and the Challenge of Hard Budget Constraints.

Jin J., Zou H. Soft Budget Constraints and Local Government in China / Rodden J., Eskeland G. S., Litvack J. (eds.) Fiscal Decentralization and the Challenge of Hard Budget Constraints.

Vigneault M. Intergovernmental Fiscal Relations and the Soft Budget Constraint Problem. Queen’s University. Working Paper 2. 2005.

Марианна виньо, Павел КАДочниКов, Сергей СинеЛьниКов-МуРыЛев, илья ТРунин, Сергей чеТвеРиКов 1 ление одинакового уровня социальных гарантий во всех субъектах федера­ ции. Такое положение законодательства само по себе создает мотивы для оппортунистического поведения субнациональных властей59. При наличии законодательно установленной системы минимальных социальных стандар­ тов национальному правительству трудно выдерживать жесткость бюджет­ ных ограничений60. Особенно это актуально в случае, если ответственность за предоставление какого­либо общественного блага несут совместно два уровня власти, — в этом случае избиратели возлагают ответственность за предоставление (либо сбои в предоставлении) данного блага на оба уровня власти. Вместе с тем требование поддержания равного минимального уровня социальных гарантий на всей территории страны и соблюдения минималь­ ных социальных стандартов является неизбежным в условиях современ­ ного политического процесса при демократическом управлении страной.

Политическим силам, выступающим за ограничение социальных гарантий, достаточно сложно объяснить оппонентам и избирателям, почему в едином государстве не должны существовать гарантии предоставления минимального уровня базовых общественных благ.

В работе Д. Вилдасина показано, что вероятность предоставления до­ полнительной финансовой помощи возрастает с ростом масш­таба поло­ жительных экстерналий, создаваемых субнациональными общественными благами61. Отсюда следует, что вероятность смягчения бюджетных ограни­ чений выш­е для крупных административно­территориальных образований, где положительные экстерналии от предоставляемых субнациональными властями общественных благ могут быть относительно велики.

При прочих равных условиях децентрализация расходных и доходных полномочий должна сопровождаться передачей ответственности за принима­ емые фискальные реш­ения на субнациональный уровень власти. Примерами противоположной ситуации являются Китай и Украина, где субнациональ­ ные власти выступают агентами национальных властей по предоставлению общественных благ. Опыт этих стран свидетельствует о том, что сохранение инструментов межбюджетного регулирования, свойственных унитарному государству (фактически — сметное финансирование субнациональных властей) приводит к риску принятия неоправданных реш­ений в области предоставления общественных благ62.

Анализ международного опыта говорит о том, что децентрализация долж­ на сопровождаться установлением эффективных механизмов иерархического контроля за фискальной деятельностью субнациональных властей63. Однако необходимо отметить, что простые механизмы фискальной иерархии — цен­ трализованное распределение заемных средств (без использования банковс­ ких займов и заимствований на открытом рынке), установление ограничений на величину займов, контроль за расходными реш­ениями и др. — неприме­ нимы для крупных, а также многоуровневых федераций. Наличие больш­ого Rodden J. Federalism and Bailouts in Brazil.

См.: Fiscal Decentralization and the Challenge of Hard Budget Constraints / Rodden J., Eskeland G. S., Litvack J. (eds.); von Hagen J., Dahlberg M. Swedish Local Government: Is There A Bailout Problem Fiscal Aspects of Evolving Federations / Wildasin D. E. (ed.). Cambridge, U.K.: Cambridge University Press. 1997.

См.: O’Connell S., Wetzel D. Systemic Soft Budget Constraints in Ukraine; Jin J., Zou H. Soft Budget Constraints and Local Government in China.

Fiscal Decentralization and the Challenge of Hard Budget Constraints / Rodden J., Eskeland G. S., Litvack J. (eds.) 1 Мягкие бюджетные ограничения субнациональных властей: теория, практика и выводы для России числа влиятельных субнациональных административно­территориальных образований с больш­им количеством входящих в их состав самостоятельных юрисдикций более низкого уровня не только ослабляет возможность уста­ новить универсальные ограничения для всех субнациональных образований, но и делает очень сложным полное перемещение ответственности за при­ нятие фискальных реш­ений на субнациональный уровень, так как реш­ения органов власти еще более низкого уровня могут противоречить реш­ениям субнациональных властей промежуточного уровня. Политическое влияние крупных юрисдикций на процесс принятия реш­ений на центральном уровне, общенациональные представления о необходимости предотвращения фи­ нансовых кризисов в крупных регионах с больш­ой численностью населения значительно осложняют проведение последовательной политики ужесточения бюджетных ограничений.

Pages:     | 1 |   ...   | 2 | 3 || 5 | 6 |   ...   | 7 |



© 2011 www.dissers.ru - «Бесплатная электронная библиотека»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.