WWW.DISSERS.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

   Добро пожаловать!

Pages:     | 1 | 2 || 4 | 5 |   ...   | 7 |

Проблема общего пула характеризуется тем, что субнациональные власти не только осуществляют определенные действия ради повыш­ения объема получаемой ими от национальных властей финансовой помощи, но и кон­ курируют между собой с целью ее увеличения за счет налогоплательщиков из других регионов. Другими словами, издержки выделения финансовой помощи одному из регионов распределятся между налогоплательщиками других субнациональных образований.

3. Предпосылки и условия возникновения мягких бюджетных ограничений субнациональных властей в государствах с многоуровневым бюджетным устройством За последние десятилетия государственное и бюджетное устройство мно­ гих стран значительно изменилось. В странах с развитой и развивающейся экономикой произош­ло политическое и экономическое осознание того об­ стоятельства, что у центральных властей недостаточно возможностей, что­ бы обеспечить качественное предоставление некоторых общественных благ в соответствии с предпочтениями населения. В странах с демократически­ ми принципами управления активизировались процессы децентрализации.

Это привело к разделению властных полномочий (включая полномочия по управлению бюджетными ресурсами) между несколькими уровнями вне за­ висимости от формального государственного устройства (унитарного или федеративного). Таким образом в современном мире помимо традиционных федераций — США, Канады, ФРГ, Швейцарии и т.д. — появилось доволь­ но много государств, которые, формально не являясь федерациями, тем не менее характеризуются многоуровневым бюджетным устройством и больш­ей или меньш­ей самостоятельностью субнациональных властей в принятии фискальных реш­ений.

С одной стороны, финансовые реш­ения, принимаемые на субнациональ­ ном уровне, в больш­ей степени, чем реш­ения центра, отражают предпоч­ тения населения административной единицы государства, что увеличивает эффективность предоставления общественных благ в государстве в целом.

С другой — это приводит к новым издержкам и расходам, уменьш­ающим потенциальные выгоды. Эти издержки связаны как с тем, что при децентра­ лизации производства общественных благ происходит снижение экономии на масш­табе и недостаточно учитываются экстерналии при определении Garcia-Mila T., Goodspeed T., McGuire T. Fiscal Decentralization Policies and Sub­National Government Debt in Evolving Federations. Mimeo. 2001.

Марианна виньо, Павел КАДочниКов, Сергей СинеЛьниКов-МуРыЛев, илья ТРунин, Сергей чеТвеРиКов объемов производства этих благ, так и с тем, что децентрализация финан­ совой и политической власти с больш­ой вероятностью порождает оппор­ тунистическое поведение органов власти субнационального уровня, то есть способствуют принятию неэффективных фискальных реш­ений в ожидании финансовой поддержки со стороны выш­естоящих властей. В отличие от суверенных государств, кредиторы которых лиш­ь в крайних и обусловлен­ ных определенными обстоятельствами случаях могут принимать реш­ения о предоставлении новых кредитов или реструктуризации имеющейся задол­ женности, субнациональные власти, обладая высокой самостоятельностью в принятии реш­ений в пределах своей компетенции, всегда осознают, что они сами и их избиратели входят в состав более крупного государственного образования, власти которого скорее всего не допустят возникновения се­ рьезных проблем на части его территории.

Указанное противоречие между тенденциями к максимальной децент­ рализации и невозможностью полного разграничения ответственности за принимаемые реш­ения между уровнями власти приводит к возникновению одной из самых серьезных, с наш­ей точки зрения, проблем для децентрали­ зованных государств — проблемы необходимости поддержания финансовой дисциплины и ответственности на субнациональных уровнях власти.

В работе Дж. Роддена, Дж. Эскеланда и Дж. Литвака34 на основе изуче­ ния опыта одиннадцати стран были сделаны вполне естественные выводы о том, что более эффективным является устройство многоуровневой системы органов власти с жесткими бюджетными ограничениями субнациональных властей. Как утверждают авторы, субнациональные власти могут находиться в рамках жестких бюджетных ограничений в странах с различной степенью бюджетной самостоятельности субнациональных властей: как в сильно де­ централизованных федерациях, так и в странах с унитарным государствен­ ным устройством.

Смягчению бюджетных ограничений субнациональных властей могут спо­ собствовать следующие условия35:

1) наличие у субнациональных властей стимулов к выбору такой стратегии поведения, которая приводит к получению дополнительной (не предусмот­ ренной законодательством или имеющимися договоренностями) финансовой помощи от национальных властей;

2) существование положения (обычая или традиции), при котором для национальных властей в случае возникновения угрозы финансового кризиса в регионе оптимальным является отклонение от первоначально заявленной политики в области распределения финансовых ресурсов между бюджетами и выделение дополнительной финансовой помощи субнациональным властям;

зная это, субнациональные власти рассчитывают на получение соответству­ ющей помощи, что влияет на их поведение.

Следует отметить, что при предотвращении мягких бюджетных ограни­ чений субнациональных властей основные проблемы порождаются вторым из названных обстоятельств. Его суть заключается в том, что национальные власти ex ante в целях поддержания финансовой дисциплины находят опти­ мальным отказывать в предоставлении дополнительной финансовой подде­ ржки субнациональным властям, однако ex post, при возникновении у пос­ ледних финансовых сложностей, оптимальным реш­ением для национальных Fiscal Decentralization and the Challenge of Hard Budget Constraints / Rodden J., Eskeland G. S., Litvack J. (eds.) Inman R. P. Transfers and Bailout: Enforcing Local Fiscal Discipline with Lessons from U.S.

Federalism.

1 0 Мягкие бюджетные ограничения субнациональных властей: теория, практика и выводы для России властей является предоставление региону непредусмотренной финансовой помощи36. Другими словами, в силу собственных предпочтений националь­ ные власти оказываются не в состоянии придерживаться провозглаш­енных принципов отказа от предоставления дополнительной финансовой подде­ ржки для обеспечения платежеспособности субнациональных властей.

Таким образом, мягкие бюджетные ограничения не являются результа­ том прямого выбора направлений бюджетной политики национальными властями, они возникают вследствие наруш­ения первоначально заявленных планов по распределению финансовых ресурсов. Скорее, причинами возник­ новения этого явления служат институциональные особенности государств с многоуровневым бюджетным устройством, приводящие к выделению не­ предусмотренной финансовой помощи центра субнациональным властям.

Некоторые из таких особенностей будут рассмотрены ниже.

3.1. Вертикальная несбалансированность бюджетной системы Вертикальная несбалансированность является достаточно распростра­ ненной характеристикой бюджетных систем государств с многоуровневым устройством37 и возникает вследствие превыш­ения степени децентрализации расходных полномочий (или расходных обязательств) над степенью цент­ рализации налоговых полномочий38. Причиной этого превыш­ения является дифференциация финансового положения (уровня развития) регионов и необходимость перераспределения ресурсов между ними. При прочих рав­ ных условиях вероятность возникновения мягких бюджетных ограничений меньш­е в отсутствие зависимости субнациональных властей от национальной финансовой помощи, то есть когда имеется возможность полностью финан­ сировать расходы за счет собственных источников доходов39. Соответственно в отсутствие ш­ироких доходных полномочий (определяемых центральными властями), то есть не имея возможности увеличить налоговую нагрузку на своем уровне, субнациональные власти получают неформальное право об­ ращаться к национальным властям за финансовой поддержкой.

Более того, при возникновении финансовых сложностей субнациональные налогоплательщики и кредиторы в случае ограниченных доходных возмож­ ностей субнациональных властей склонны перекладывать ответственность на национальные власти, так как при высокой централизации доходных полномочий только национальные власти располагают возможностями экс­ тренного реш­ения возникающих финансовых проблем40.

При рассмотрении опыта зарубежных государств в развитии фискального федерализма необходимо учитывать разницу между такими государствами, Kornai J., Maskin E., Roland G. Understanding the Soft Budget Constraint // Journal of Economic Literature. 2003. Vol. XLI. December. P. 1095—1136.

Бюджетный федерализм: проблемы, теория, опыт. М.: Российско­Канадский консорциум по вопросам прикладных экономических исследований, 2001.

Луговой О., Кадочников П., Синельников-Мурылев С., Трунин И. Оценка налогового потен­ циала и расходных потребностей субъектов Российской Федерации. М.: Российско­Канадский консорциум по вопросам прикладных экономических исследований, 2001.

См.: Rodden J. The Dilemma of Fiscal Federalism: Grants and Fiscal Performance Around the World. Mimeo. Department of Political Studies. MIT. 2001.

В качестве примера можно привести тот факт, что в странах с существенной вертикальной несбалансированностью бюджетной системы кредитные рейтинги субнациональных властей отражают высокую вероятность финансовой поддержки национальных властей (в ФРГ все зем­ ли получают кредитный рейтинг ААА, несмотря на их финансовое состояние). См.: Rodden J., Eskeland G. S., Litvack J. (eds.) Fiscal Decentralization and the Challenge of Hard Budget Constraints.

Марианна виньо, Павел КАДочниКов, Сергей СинеЛьниКов-МуРыЛев, илья ТРунин, Сергей чеТвеРиКов 1 как США или Канада, которые исторически возникли в виде федерации и никогда не являлись централизованными, и, например, Норвегией или Венгрией, где попытки фискальной децентрализации были предприняты после долгого этапа централизованного управления41.

Первоначально, до формирования единого федерального государства, про­ винции Канады и ш­таты США представляли собой административные юрис­ дикции, обладающие полной фискальной автономией42. Сформированное по инициативе ш­татов и провинций федеральное правительство было сущес­ твенно ограничено в своих полномочиях, делегированных ему субъектами федерации. Процессы децентрализации в больш­инстве других стран мира ш­ли в противоположном направлении — путем делегирования полномочий центральным правительством субнациональным властям, что предопределя­ ет как иную структуру распределения полномочий, так и иные отнош­ения между уровнями власти.

В результате закрепленное конституционным законодательством распре­ деление налоговых и расходных обязательств, а следовательно, и степень несбалансированности бюджетной системы, в таких федерациях, как Канада и США, сильно отличается от того, что сложилось во вновь децентрализо­ ванных государствах43. Так, в странах, где процессы фискальной децентра­ лизации начались во второй половине XX века, разграничение расходных и доходных полномочий происходило в соответствии как с требованиями экономической эффективности, так и с концепцией социального государс­ тва, что подразумевало отказ от серьезной децентрализации полномочий в области налогообложения, сохранение за центральным правительством полномочий в области регулирования стандартов предоставления основных социальных услуг, распространение практики сфер совместного ведения, ш­и­ рокое использование межбюджетных трансфертов различного рода. Между тем в “старых” федерациях сферы ответственности как в области предостав­ ления общественных благ, так и в области налогообложения, четко опре­ делены, а любое их изменение является чрезвычайно сложным процессом, зачастую требующим изменения конституции44. Также следует отметить, что не во всех случаях имеющееся распределение расходных обязательств и нало­ говых полномочий в «старых» федерациях эффективно с точки зрения теории общественного сектора, однако их правовая определенность и долгосрочное закрепление фискального статуса национальных и субнациональных властей во многом компенсирует недостатки такой неэффективности45.

Эти особенности развития различных стран определяют наличие в недав­ но децентрализованных государствах существенного вертикального финан­ Wetzel D., Papp A. Strengthening Hard Budget Constraints in Hungary / Rodden J., Eskeland G. S., Litvack J. (eds.) Fiscal Decentralization and the Challenge of Hard Budget Constraints.

Inman R. P. Transfers and Bailout: Enforcing Local Fiscal Discipline with Lessons from U.S.

Federalism; Bird R. M., Tassonyi A. Constraining Subnational Fiscal Behavior in Canada: Different Approaches, Similar Results / Rodden J., Eskeland G. S., Litvack J. (eds.) Fiscal Decentralization and the Challenge of Hard Budget Constraints.

Inman R. P. Op. cit.; Bird R. M., Tassonyi A. Op. cit.

Fiscal Decentralization and the Challenge of Hard Budget Constraints / Rodden J., Eskeland G. S., Litvack J. (eds.).

В качестве примера можно привести субнациональный налог с розничных продаж в США, который является весьма неэффективным с точки зрения его устройства. Однако, во­первых, этот налог существенно повыш­ает налоговую автономию субнациональных властей, а во­вто­ рых, издержки, связанные с отменой налога с продаж и переходом к единому национальному налогу на потребление, были бы очень высоки, прежде всего, для долгосрочной стабильности американской федеративной системы.

1 2 Мягкие бюджетные ограничения субнациональных властей: теория, практика и выводы для России сового дисбаланса, выражающегося в превыш­ении государственных доходов над расходами (без учета финансовой помощи нижестоящим уровням власти) на национальном уровне и превыш­ением расходов над доходами на субна­ циональном уровне46.

Подобный дисбаланс препятствует эффективному функционированию рыночного механизма установления необходимых ограничений субнаци­ ональных властей. Происходит это по той причине, что для кредиторов, избирателей и самих органов власти (если предположить наличие самосто­ ятельной стратегии поведения властей) наличие вертикального дисбаланса бюджетной системы может означать, что выш­естоящее правительство несет ответственность за обеспечение субнациональных бюджетов доходами, а зна­ чит — является гарантом преодоления негативных последствий фискальных реш­ений, принимаемых на субнациональном уровне.

Pages:     | 1 | 2 || 4 | 5 |   ...   | 7 |



© 2011 www.dissers.ru - «Бесплатная электронная библиотека»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.