WWW.DISSERS.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

   Добро пожаловать!

Pages:     | 1 | 2 || 4 |

Анализ нормативно-правового регулирования бюджетного выравнивания При всем многообразии предусмотренных в законодательстве инструментов их применение должно обеспечивать соблюдение ряда содержащихся в Бюджетном кодексе РФ требований, а именно:

• при определении расчетной бюджетной обеспеченности не допускается использование показателей фактических доходов и расходов за отчетный период и (или) показателей прогнозируемых доходов и расходов бюджетов отдельных муниципальных образований, в то же время учитываются различия в структуре населения, социально-экономических, климатических, географических и иных объективных факторах и условиях, влияющих на стоимость предоставления муниципальных услуг в расчете на одного жителя на различных территориях;

• уровень расчетной бюджетной обеспеченности муниципального образования с учетом дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности не может превышать уровень расчетной бюджетной обеспеченности с учетом соответствующих дотаций иного муниципального образования, которое до распределения указанных дотаций имело более высокий уровень расчетной бюджетной обеспеченности (так называемое требование монотонности).

В ходе оценки необходимо обратить внимание на следующие моменты.

Во-первых, использование фактических либо прогнозируемых доходов и расходов бюджетов отдельных муниципальных образований может в неявном виде встраиваться в процедуру выравнивания бюджетной обеспеченности. При этом нарушается не «буква, но дух» бюджетного законодательства.

Индексы бюджетных расходов (коэффициенты расходных потребностей) в регионах могут рассчитываться не на основе объективных факторов6, определяющих различия в стоимости предоставления услуг, а с учетом фактических расходов. Причем на практике используются в основном два способа включения в расчеты фактических расходов:

1) могут использоваться коэффициенты удорожания бюджетных услуг, учитывающие факторы, непосредственно определяющие фактические расхоНаиболее широко распространено использование при расчете индексов бюджетных расходов (коэффициентов расходных потребностей) следующих коэффициентов удорожания, отражающих объективные факторы дифференциации расходов: коэффициент масштаба, коэффициент стоимости услуг ЖКХ (отражает объективные различия в стоимости топлива), коэффициент уровня урбанизации, коэффициент дисперсности расселения, коэффициент возрастной структуры населения, коэффициент транспортной доступности и т. п. Иногда коэффициенты удорожания носят отраслевой характер.

Антон СИлуАнов, Ирина СтАРодубРовСкАя, владимир нАзАРов ды муниципальных образований. В этом случае вместо выравнивания бюджетной обеспеченности дотации ориентируются на фактические расходы при предоставлении бюджетных услуг: более высокий уровень дотаций получает то муниципальное образование, где, например, меньшая наполняемость классов, более высокая удельная численность управленцев и т.п. Вместо стимулирования повышения эффективности муниципального управления и оптимизации бюджетных расходов подобная система формирует мотивацию к раздуванию расходов;

2) может сохраняться практика расчета дотаций с использованием нормативных расходов по отдельным статьям бюджетной классификации.

Терминологически нормативные расходы отличаются от прогнозируемых и фактических, и тем самым формально их использование не может рассматриваться как нарушение требований Бюджетного кодекса РФ.

Однако обычно базой для определения нормативных расходов являются фактические расходы, усредненные по группам муниципальных образований. Тем самым в ходе оценки следует рассмотреть методику расчета нормативных расходов и на ее основе сделать вывод о том, не является ли применение при расчете бюджетной обеспеченности нормативных расходов завуалированной формой использования фактических. При отсутствии подобной методики не представляется возможным определить, являются ли нормативные расходы способом учета объективных различий либо лазейкой для использования фактических расходов отдельных муниципальных образований, что противоречит требованию прозрачности системы межбюджетных отношений и создает неопределенность в оценке того, соблюдаются ли в данном случае требования бюджетного законодательства.

Во-вторых, на протяжении переходного периода в ряде регионов были созданы специальные региональные фонды стабилизации или сбалансированности, из которых выплачивались дотации на финансирование бюджетного дефицита, а также на покрытие кассовых разрывов, возникающих в ходе исполнения местных бюджетов. В некоторых регионах аналогичные выплаты осуществлялись без создания фондов, по статье «прочие дотации».

В принципе, существование подобных трансфертов не противоречит бюджетному законодательству. Однако необходимо учитывать, что данные средства относятся к иным межбюджетным трансфертам, которые в сумме должны составлять не более 10% общего объема межбюджетных трансфертов местным бюджетам из бюджета субъекта Федерации (без субвенций)7. Таким образом, в ходе оценки необходимо проверить, соблюдается ли это условие, причем с учетом того, что подобные дотации могут составлять лишь часть иных межбюджетных трансфертов.

В-третьих, оценка должна также включать анализ предусмотренных в региональных нормативно-правовых актах подходов к оценке налогового потенциала на предмет несводимости данной оценки к фактическим доходам муниципальных образований. В наибольшей мере подобная угроза возникает в том случае, если прогноз налоговых и неналоговых доходов определяется по каждому муниципальному образованию в отдельности, а не в целом по всем муниципальным бюджетам.

До 1 января 2012 года данное ограничение, установленное статьей 139.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации, может быть превышено на объем дотаций из бюджета субъекта Российской Федерации на поддержку мер по обеспечению сбалансированности местных бюджетов (Федеральный закон от 9 апреля 2009 года № 8-ФЗ).

Методологические подходы к оценке эффективности 1 межбюджетных отношений в субъектах Российской Федерации Анализ результатов бюджетного выравнивания Результатом бюджетного выравнивания является сокращение разброса уровня бюджетной обеспеченности муниципальных образований. Для изменения данного разброса возможно использовать несколько показателей, однако наиболее информативным из них, по нашему мнению, является коэффициент вариации. Оценку результатов выравнивания предлагается проводить на основе сопоставления следующих показателей вариации:

• коэффициент вариации подушевых налоговых и неналоговых доходов местных бюджетов до выравнивания (с учетом и без учета ИБР );

• коэффициент вариации подушевых доходов местных бюджетов после выделения дотаций (с учетом и без учета ИБР);

• коэффициент вариации подушевых доходов местных бюджетов после выделения дотаций и субсидий (с учетом и без учета ИБР).

Коэффициент вариации подушевых налоговых и неналоговых доходов местных бюджетов до выравнивания, с одной стороны, демонстрирует, насколько сложна в соответствующем регионе задача выравнивания и, с другой стороны, служит базой для дальнейших оценок. На основе коэффициентов вариации подушевых доходов местных бюджетов после выделения дотаций можно сделать вывод о том, произошло ли снижение неравенства по сравнению с ситуацией до выравнивания.

Что касается коэффициента вариации подушевых доходов местных бюджетов после выделения дотаций и субсидий, то необходимость его оценки вытекает из общей идеологии реформы, в рамках которой финансовое выравнивание рассматривается как основная цель выделения межбюджетных трансфертов муниципальным образованиям. Вполне закономерно, что выделение субсидий может определенным образом модифицировать результаты бюджетного выравнивания. Однако необходимо учитывать, что превращение субсидий в доминирующий инструмент финансирования муниципальных образований также может являться способом ориентации финансирования муниципальных образований на фактические доходы и расходы. В рамках подобной модели межбюджетных отношений механизмы выделения дотаций полностью соответствуют бюджетному законодательству, однако доля дотаций непропорционально мала. Основное же финансирование осуществляется через механизм субсидий, который ориентирован на покрытие фактических расходов муниципальных образований. Не противореча формально букве бюджетного законодательства, подобный подход к межбюджетным отношениям нарушает дух закона и не способствует повышению эффективности реализации муниципальной реформы.

Таким образом, если коэффициент вариации подушевых доходов местных бюджетов после выделения дотаций и субсидий существенно отличается от коэффициента вариации подушевых доходов местных бюджетов после выделения дотаций, в ходе оценки необходимо еще раз обратить повышенное внимание на обоснованность подходов к выделению муниципальным образованиям субсидий из регионального бюджета с точки зрения объемов и направлений субсидирования. Также необходимо проанализировать, насколько субсидии ориентированы на покрытие фактических расходов муниципальных образований. Только на основе подобного анализа можно сделать окончательный вывод, является ли модификация результатов финансовоИБР — индекс бюджетных расходов, который в ряде регионов называется также коэффициентом расходных потребностей.

Антон СИлуАнов, Ирина СтАРодубРовСкАя, владимир нАзАРов го выравнивания в результате использования субсидий обоснованной и не оказывает ли она негативного воздействия на эффективность реализации муниципальной реформы.

Если тенденции изменения коэффициентов вариации с учетом и без учета ИБР существенно различаются, необходимо еще раз вернуться к методике расчета ИБР и оценить, в какой мере она учитывает объективные факторы, определяющие дифференциацию муниципальных расходов на предоставление бюджетных услуг.

Прежде чем использовать в анализе коэффициенты вариации, необходимо определить, по каким типам муниципальных образований производятся расчеты. На основе закрепленного в законодательстве дизайна системы финансового выравнивания наиболее логичным было бы определять вариацию финансовых показателей по муниципальным районам и городским округам, с одной стороны, и по поселениям, с другой. Однако подобный подход сталкивается с существенными сложностями, связанными с тем, что городские округа исполняют полномочия как муниципальных районов, так и поселений и соответственно выравниваются двумя способами — и из регионального Фонда финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов), и из регионального Фонда финансовой поддержки поселений.

Соответственно сопоставлять городские округа по результатам выравнивания можно только с консолидированными бюджетами муниципальных районов.

Именно этот, наиболее общий анализ может послужить первой стадией оценки результатов финансового выравнивания.

Для уточнения количественных результатов выравнивания указанные выше коэффициенты вариации могут быть рассчитаны также:

• применительно к муниципальным районам субъекта Федерации;

• применительно к поселениям субъекта Федерации.

Однако в последнем случае в связи со значительным (измеряемым сотнями) числом поселений в большинстве регионов расчеты могут быть затруднены, а их результаты — сложно поддаваться анализу. В этом случае возможно проведение углубленного анализа на основе отдельных примеров. В регионе может быть выбрано три муниципальных района с различным финансовым положением: из относящихся к высокодоходным, к низкодоходным и отражающим среднерегиональный уровень бюджетных доходов. Расчеты коэффициентов вариации необходимо проводить как применительно к поселениям в рамках каждого муниципального района, так и — ко всей выбранной группе поселений, что позволит отследить межрайонные различия.

Последний вопрос требует особого внимания. При выравнивании поселений с уровня субъекта Федерации финансовое положение муниципального района, на территории которого находится поселение, не имеет никакого значения для результатов выравнивания. Аналогична ситуация и в том случае, если полномочие по выравниванию поселений делегируется с регионального уровня и финансируется за счет субвенций из регионального бюджета. Однако если выравнивание в значительной части осуществляется в рамках решения собственного вопроса местного значения муниципального района, степень финансовой обеспеченности районного бюджета может оказывать решающее воздействие на результаты выравнивания бюджетной обеспеченности поселений, и межрайонные различия финансового положения поселений в данном случае могут быть очень велики. Поэтому представляется необходимым включить в анализ еще один показатель: распределение дотаций поселений (без городских округов) на (1) дотации из регионального Фонда финансовой поддержки поселений; (2) дотации, Методологические подходы к оценке эффективности 1 межбюджетных отношений в субъектах Российской Федерации выплачиваемые из районных фондов финансовой поддержки поселений за счет субвенций, и (3) дотации, выплачиваемые из районных фондов финансовой поддержки поселений за счет собственных доходов районных бюджетов (в долях). В случае если доля последнего источника дотаций является значимой, оценка результатов выравнивания бюджетной обеспеченности поселений требует повышенного внимания.

Система выравнивания бюджетной обеспеченности местных бюджетов может быть оценена как низкоэффективная в случае, если:

• выделение дотаций не приводит к существенному снижению вариации подушевых бюджетных доходов по сравнению с ситуацией до выравнивания;

• выделение субсидий принципиально воздействует на вариацию подушевых доходов муниципальных образований, сложившуюся после выравнивания;

• подушевые бюджетные доходы поселений после выравнивания существенно зависят от их принадлежности к тому или иному муниципальному району.

5. Оценка эффективности межбюджетных отношений с точки зрения достаточности финансовых ресурсов для решения вопросов местного значения По данному вопросу необходимо проанализировать как содержащиеся в региональном законодательстве процедуры, так и результаты распределения финансовых ресурсов в субъекте Федерации.

При анализе регионального законодательства в ходе оценки необходимо ответить на следующие вопросы.

1. Имеются ли в нормативно-правовых актах субъекта Федерации какиелибо положения, направленные на гарантирование объема финансовых средств, передаваемых в ходе выравнивания бюджетной обеспеченности на муниципальный уровень9. В случае отсутствия подобных гарантий необходимо обратить особое внимание на показатели результатов системы межбюджетных отношений, рассматриваемые ниже.

Pages:     | 1 | 2 || 4 |



© 2011 www.dissers.ru - «Бесплатная электронная библиотека»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.