WWW.DISSERS.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

   Добро пожаловать!

Pages:     | 1 || 3 | 4 |

В настоящее время не применим для достижения поставленной нами цели и такой широко распространенный в международной практике показатель, как доля местных налогов в доходах муниципальных образований. Его использование обусловлено тем, что именно доходы от местных налогов во многих странах находятся под определяющим влиянием местных властей, имеющих широкие полномочия по их регулированию, и тем самым характеризуют их финансовую автономию. Применение данного показателя для оценки финансовой автономии органов местного самоуправления станет возможным по мере развития местных налогов. Речь идет прежде всего о введении налога на недвижимость, обеспечивающего значительную долю доходов органов местного самоуправления.

Таким образом, для определения показателей, характеризующих систему межбюджетных отношений на региональном уровне с точки зрения обеспечения финансовой автономии муниципальных образований, международный Из недавних публикаций по этой теме см., например: Stegarescu D. Public Sector Decentralization:

Measurement Concepts and recent International Trends // Discussion Paper No 04-74 / Centre for European Economic Research. 2004; Развитие бюджетного федерализма: международный опыт и российская практика / Под общ. ред. М. Де Сильвы, Г. Курляндской. М.: Весь мир, 2006.

Методологические подходы к оценке эффективности 10 межбюджетных отношений в субъектах Российской Федерации опыт может использоваться в ограниченном масштабе. Необходимо в первую очередь исходить из тех реальных инструментов, которые может использовать субъект Федерации для расширения либо ограничения финансовой автономии. В число таких инструментов входит:

1) установление единых нормативов отчислений от налогов, поступающих в региональный бюджет (расширяет финансовую автономию);

2) установление дополнительных (дифференцированных) нормативов отчислений от подоходного налога в счет финансовой помощи (расширяет финансовую автономию, но в первую очередь в том случае, если нормативы не пересматриваются в среднесрочной перспективе);

3) определение соотношения обусловленных и необусловленных межбюджетных трансфертов в структуре финансовой помощи (увеличение доли необусловленных трансфертов при прочих равных условиях расширяет финансовую автономию, расширение использования обусловленных трансфертов — сужает).

Наряду с чисто количественной характеристикой перечисленных выше инструментов межбюджетных отношений, на финансовую автономию влияют также правила и процедуры применения данных инструментов. При прочих равных условиях финансовая автономия тем шире, чем более стабильны, прозрачны и предсказуемы инструменты межбюджетных отношений, используемые на региональном уровне.

Установление налоговых отчислений Первые два из вышеперечисленных инструментов: установление единых и дополнительных нормативов налоговых отчислений в местные бюджеты на региональном уровне — влияют на долю налоговых доходов в местных бюджетах. Тем самым этот показатель можно использовать в качестве измерителя финансовой автономии муниципальных образований. Однако более полно характеризует финансовую автономию в сфере доходов другой показатель — доля налоговых и неналоговых доходов в доходах совокупного муниципального бюджета региона (без субвенций). Этот показатель может оцениваться в динамике за несколько последних лет (например, начиная с 2006 года — первого года внедрения муниципальной реформы), по сравнению с долей налоговых и неналоговых доходов в совокупном муниципальном бюджете регионов (без субвенций) в среднем по стране.

При проведении оценки необходимо учитывать, что различные способы закрепления налоговых доходов по-разному влияют на финансовую автономию муниципальных образований: закрепление единых нормативов оказывает на этот параметр гораздо более серьезное воздействие, чем дифференцированные нормативы. Закрепление за местными бюджетами дифференцированных нормативов положительно сказывается на финансовой автономии органов местного самоуправления, только если данные нормативы не пересматриваются в среднесрочной перспективе. При этом особенно важно оценить, насколько на региональном уровне используются возможности по стабильному закреплению за муниципальными образованиями единых и дифференцированных нормативов.

В данном случае, как и на федеральном уровне, ограничителем выступает стремление не допустить появления расчетного профицита в наиболее финансово обеспеченных муниципальных образованиях при исполнении своих полномочий. В большинстве регионов такое финансовое состояние характерно в первую очередь для городских округов. Таким образом, если в доходах Антон СИлуАнов, Ирина СтАРодубРовСкАя, владимир нАзАРов городских округов на территории субъекта Федерации доминируют налоговые и неналоговые доходы, можно считать, что потенциал закрепления нормативов налоговых отчислений использован в полной мере и при более высоких отчислениях данные муниципалитеты получат избыточные доходы.

В то же время необходимо учитывать, что если применительно к муниципальным образованиям, имеющим относительно высокий экономический потенциал, бездотационное функционирование является разумным и достижимым ориентиром, то распространение подобных требований на все муниципальные образования в регионе не имеет под собой объективных оснований и может приводить как к необоснованным мерам в сфере муниципальной политики (например, к административному давлению с целью обеспечить механическое укрупнение муниципальных образований), так и к нарушению социальной справедливости при обеспечении доступа граждан к бюджетным услугам.

Обусловленная и необусловленная финансовая помощь При оценке финансовой автономии муниципальных образований по данному направлению необходимо определить:

• насколько ограничивается финансовая самостоятельность органов местного самоуправления при решении вопросов местного значения;

• каковы приоритеты субъекта Федерации при выделении межбюджетных трансфертов — ориентируется ли он в первую очередь на укрепление финансовой автономии муниципальных образований либо стремится воздействовать на направления расходования средств местных бюджетов.

Соответственно в данной сфере могут использоваться следующие показатели :

1) доля налоговых доходов, неналоговых доходов и дотаций в доходах муниципальных бюджетов (без субвенций);

2) соотношение необусловленной финансовой помощи (дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности, дотации на сбалансированность и иные межбюджетные трансферты в форме дотаций) и обусловленной финансовой помощи (субсидии на софинансирование расходов, иные межбюджетные трансферты, имеющие целевое назначение) в общем объеме межбюджетных трансфертов муниципальным бюджетам.

При этом базовым для оценки является первый показатель, для которого предлагается использовать тот же алгоритм, что и применительно к закреплению налоговых доходов. Предлагаемый показатель анализируется в динамике за несколько лет, а также в сравнении со значениями показателей в среднем по стране. Проведение дальнейшего количественного и качественного анализа необходимо, если данный показатель имеет тенденцию к снижению в среднесрочном периоде, а также ниже среднего значения по стране. Первому показателю придается первостепенное значение, так как для финансовой автономии закрепление за органами местного самоуправления налоговых и неналоговых доходов представляется более важным, чем доминирование необусловленной финансовой помощи в структуре межбюджетных трансфертов. Иными словами, вполне можно представить себе достаточно эффективную систему межбюджетных отноВсе показатели данной группы рассматриваются отдельно для совокупного муниципального бюджета региона, совокупного муниципального бюджета городских округов, муниципальных районов и поселений.

Методологические подходы к оценке эффективности 12 межбюджетных отношений в субъектах Российской Федерации шений, в рамках которой за органами местного самоуправления закреплены значительные налоговые нормативы, а в структуре межбюджетных трансфертов, составляющих небольшую долю доходов местных бюджетов, доминируют прозрачные и предсказуемые субсидии. В этом случае высокая доля субсидий в структуре межбюджетных трансфертов определяется не стремлением региональной власти к контролю за расходами муниципальных образований, а, напротив, тем, что основные расходы муниципальные образования финансируют за счет налоговых и неналоговых доходов и доля дотаций находится на низком уровне.

Качественный анализ связан с ответом на вопрос, насколько обоснованным является выделение субсидий на решение вопросов местного значения и могут ли они быть заменены дотациями. Обзор региональной практики межбюджетных отношений показывает, что подходы к выделению субсидий на региональном уровне имеют достаточно существенные различия.

Субсидии могут носить отраслевой либо межотраслевой характер, выделяться всем муниципальным образованиям либо отдельным муниципальным образованиям на конкурсной или бесконкурсной основе, иметь или не иметь привязки к региональным приоритетам. При прочих равных условиях использование механизма субсидий можно считать обоснованным, если:

• софинансирование расходов муниципальных образований четко увязано с реализацией приоритетов регионального развития;

• софинансируются наиболее затратные статьи расходов, необходимые масштабы которых соизмеримы с общими объемами муниципальных бюджетов;

• софинансируется на конкурсной основе реализация стратегий и программ развития муниципальных образований.

Стабильность и прозрачность межбюджетного регулирования Финансовая автономия муниципальных образований зависит от устойчивости институциональной среды, которая определяет доходы местных бюджетов.

В сфере нормативно-правового регулирования рекомендуется обратить внимание на следующие вопросы:

• частота изменения законодательства, регулирующего закрепление единых нормативов налоговых отчислений за муниципальными образованиями на региональном уровне и направления подобных изменений (повышение нормативов/закрепление дополнительных налогов; снижение нормативов/сокращение перечня закрепляемых налогов; противоречивые тенденции);

• частота изменений дополнительных (дифференцированных) нормативов;

• частота изменений законодательства, определяющего существенные характеристики системы межбюджетных трансфертов;

• наличие нормативно-правового регулирования, устанавливающего общие правила распределения сверхплановых доходов регионального бюджета между региональным и муниципальным уровнем, а также правила выделения финансовой помощи в случае резкого ухудшения экономической конъюнктуры.

Для измерения степени стабильности и прозрачности системы межбюджетных отношений могут использоваться также количественные показатели, характеризующие:

Антон СИлуАнов, Ирина СтАРодубРовСкАя, владимир нАзАРов • изменение дополнительных нормативов налоговых отчислений, закрепляемых в счет финансовой помощи за муниципальными образованиями, за последние три года (может анализироваться по всем либо по пилотным муниципальным образованиям, куда в обязательном порядке должны войти городские округа, а также муниципальные районы с различным финансовым положением);

• соотношение планового и фактического объема межбюджетных трансфертов, выделяемых с регионального уровня муниципальным образованиям, в том числе городским округам, муниципальным районам, поселениям (превышение по сравнению с планом, снижение по сравнению с планом);

• соотношение планового и фактического объема межбюджетных трансфертов, выделяемых поселениям из бюджетов муниципальных районов (может оцениваться по всем либо по пилотным муниципальным образованиям);

• доля межбюджетных трансфертов (в том числе субсидий), выделяемых с регионального уровня муниципальным образованиям, в том числе городским округам, муниципальным районам, поселениям, в IV квартале финансового года;

• доля межбюджетных трансфертов, выделяемых поселениям из бюджетов муниципальных районов, в IV квартале финансового года (может оцениваться по всем либо по пилотным муниципальным образованиям).

Оценку полученных данных необходимо осуществлять на основе следующих требований:

• максимально возможная стабильность нормативно-правовой базы межбюджетного регулирования, обеспечивающая предсказуемость доходов муниципальных образований либо прогнозируемость ее изменения (например, наличие стратегических документов регионального уровня, где запланированы подобные меры и их сроки);

• обеспечение предсказуемости доходов муниципальных образований в ходе исполнения бюджета: соответствие фактического объема межбюджетных трансфертов плановым либо наличие закрепленных правил распределения сверхплановых доходов и изменения объемов финансовой помощи в случае резкого ухудшения экономической конъюнктуры; равномерность поступления межбюджетных трансфертов в течение финансового года либо наличие стабильных правил, определяющих график поступления финансовых ресурсов местным бюджетам;

• более позитивная оценка изменений, обеспечивающих расширение финансовой автономии и поступление дополнительных финансовых средств муниципальным образованиям, по сравнению с ведущими к их снижению; в то же время более позитивная оценка изменений в рамках стабильных и предсказуемых «правил игры», чем в отсутствие этих правил.

В ходе оценки целесообразно также обратить внимание на публичность и доступность документов межбюджетного регулирования, прозрачность применяемых в данной сфере методологических подходов, а также на открытость информации о расчете объема межбюджетных трансфертов для их получателей — органов местного самоуправления.

4. Оценка эффективности межбюджетных отношений с точки зрения финансового выравнивания муниципальных образований В отличие от финансовой автономии, применительно к которой Бюджетный кодекс Российской Федерации создает возможности для ее обеспечеМетодологические подходы к оценке эффективности 14 межбюджетных отношений в субъектах Российской Федерации ния, но не содержит жестких требований в данном отношении, условия и процедуры финансового выравнивания подвергнуты в бюджетном законодательстве достаточно жесткому регулированию. Поэтому в данной сфере в ходе оценки необходимо уделять больше внимания соответствию системы межбюджетных отношений требованиям бюджетного законодательства. В то же время, поскольку предусмотренные в законодательстве процедуры выравнивания достаточно сложны, многокомпонентны и создают возможность для различных комбинаций механизмов выравнивания на региональном уровне, не менее важно определить, приводит ли весь используемый комплекс инструментов к целевому результату, а именно к выравниванию бюджетной обеспеченности муниципальных образований.

Pages:     | 1 || 3 | 4 |



© 2011 www.dissers.ru - «Бесплатная электронная библиотека»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.