WWW.DISSERS.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

   Добро пожаловать!

Pages:     || 2 | 3 | 4 |
Экономическая политика Методологические подходы к оценке эффективности Межбюджетных отношений в субъектах Российской федеРации роведение муниципальной ре- Антон формы в Российской ФедераСилуАнов Пции являлось одним из наибокандидат экономических наук, лее масштабных преобразований заместитель министра финансов 2000-х годов. Реформа охватывала все Российской Федерации стороны организации деятельности органов местного самоуправления:

ирина территориальную структуру, органиСтАродубровСкАя зацию системы власти, компетенцию кандидат экономических наук, и т. п. Одно из наиболее важных руководитель научного направления направлений реформирования было «Политическая экономия и региональное связано с изменением финансовых развитие» Института экономики переходного периода основ местного самоуправления.

Определенные гарантии в сфере обеспечения финансирования полновладимир мочий органов местного самоуправнАзАров ления закреплены на федеральном кандидат экономических наук, уровне. Бюджетным законодательзаведующий лабораторией бюджетного ством Российской Федерации префедерализма Института экономики переходного периода дусмотрены формы, порядок и условия предоставления межбюджетных трансфертов в соответствии с едиными принципами и требованиями, установленными Бюджетным кодексом Российской Федерации. Федеральным законодательством установлены единые требования к методике выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

При этом значительные полномочия по законодательному регулированию данной сферы переданы на региональный уровень. Например, важным результатом реформы межбюджетных отношений является наделение субъектов Российской Федерации необходимыми инструментами корректировки бюджетной обеспеченности муниципальных образований, в том числе через установление O I K O N O M I A • P O L I T I K A µ • Plt П р а к т и к а Методологические подходы к оценке эффективности межбюджетных отношений в субъектах Российской Федерации единых нормативов отчислений в местные бюджеты. Даже когда те или иные аспекты межбюджетных отношений определяются на федеральном уровне, для субъектов Федерации во многих случаях предусмотрена возможность выбора одного из нескольких вариантов, предусмотренных федеральным законодательством. Таким образом, от того, в какой мере региональные органы власти используют возможности, предоставляемые Бюджетным кодексом РФ по организации финансирования муниципальных образований, во многом зависит эффективность функционирования местного самоуправления. В связи с этим важным представляется формирование количественных и качественных показателей оценки эффективности межбюджетных отношений в субъектах Российской Федерации.

Актуальность решения данной научно-практической проблемы обусловливается также тем, что в Концепции межбюджетных отношений и организации бюджетного процесса в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях до 2013 года1 предусматривается создание системы мониторинга и оценки качества управления бюджетным процессом в субъектах Российской Федерации, а также показателей оценки качества такого процесса. Очевидно, что межбюджетные отношения на субнациональном уровне являются важной составляющей регулирования бюджетных правоотношений, организации и осуществления бюджетного процесса. В этой связи оценка эффективности межбюджетных отношений в субъектах Российской Федерации может быть полезна не только регионам для обеспечения финансовых основ местного самоуправления и повышения эффективности финансового менеджмента, но и федеральному центру для мониторинга и оценки качества управления бюджетным процессом в субъектах Российской Федерации.

1. Основные проблемы реформы местного самоуправления и системы межбюджетных отношений на субнациональном уровне Оценка эффективности межбюджетных отношений должна начинаться с выработки критериев эффективности, то есть с выбора приоритетов, которые определяются с учетом как целевой направленности функционирования системы межбюджетных отношений, так и степени остроты тех или иных проблем обеспечения финансовых основ местного самоуправления.

Используя одни и те же нормы федерального законодательства, субъекты Российской Федерации создают системы регулирования муниципальных финансов, которые существенно различаются по своей эффективности в сфере обеспечения финансовых основ органов местного самоуправления.

В отдельных случаях некоторые инструменты влияния региональных властей на качество управления муниципальными финансами не применяется или используется бессистемно, создавая неверные стимулы для муниципальных органов власти. В качестве наиболее значимых можно выделить следующие проблемы.

Во-первых, в рамках реформы местного самоуправления не удалось обеспечить существенного роста роли налоговых и неналоговых доходов в местных бюджетах, увеличения финансовой автономии муниципальных образований.

Во-вторых, с начала 2000-х годов в рамках межбюджетных трансфертов устойчиво повышалась доля субсидий, что негативно влияло на финансовую автономию муниципальных властей. В ходе муниципальной реформы данная См.: Распоряжение Правительства Российской Федерации от 8 августа 2009 года № 1123-р.

Антон СИлуАнов, Ирина СтАРодубРовСкАя, владимир нАзАРов тенденция не только не была преодолена, но и получила дальнейшее развитие. Так, доля субсидий в общем объеме межбюджетных трансфертов сводному муниципальному бюджету в России увеличилась с 9% в 2002 году до 31% в 2009 году. В результате возможности органов местного самоуправления по реализации собственной бюджетной политики все более ограничивались.

В-третьих, на практике, по сути, еще сохраняется ситуация с распределением финансовой помощи, существовавшая до начала реформы, когда средства из регионального бюджета выделялись на покрытие разницы между доходами и расходами муниципальных образований, то есть на финансирование бюджетного дефицита.

В-четвертых, в большинстве субъектов Федерации отсутствуют механизмы, обеспечивающие стабильность в распределении межбюджетных трансфертов.

Например, во многих субъектах Федерации отсутствуют инструменты защиты муниципальных образований в условиях падения бюджетных доходов.

В-пятых, невысокой остается степень прозрачности системы межбюджетных отношений на субнациональном уровне. В ряде регионов не опубликованы методики распределения межбюджетных трансфертов или методики расчета важнейших параметров для распределения средств из региональных бюджетов.

В-шестых, выделение межбюджетных трансфертов как из регионального бюджета, так и из бюджета муниципального района в течение финансового года может быть неравномерным и зависеть не только от объективных колебаний в потребности в финансовых ресурсах, но и от субъективных предпочтений вышестоящих органов власти. Так, в конце финансового года могут выделяться значительные средства (как правило, субсидии), изначально не запланированные законом о бюджете субъекта Российской Федерации.

Распределение данных средств вносит существенные искажения в бюджетную политику муниципальных властей.

Как показывает анализ проблем функционирования системы межбюджетных отношений на субнациональном уровне, значительная их часть в большей или меньшей мере находится под контролем субъекта Федерации и может быть объектом его целенаправленной политики. Со своей стороны, федеральный центр может влиять на регионы следующим образом:

1) совершенствовать нормы законодательства с целью расширения гарантий финансовой обеспеченности для органов местного самоуправления;

2) осуществлять методическое руководство в отношении субнациональных органов власти, направленное на повышение эффективности межбюджетных отношений2;

3) создавать стимулы для региональных властей по совершенствованию межбюджетных отношений с органами местного самоуправления.

Решение всех трех задач невозможно без создания системы оценки эффективности межбюджетных отношений в субъектах Российской Федерации и последующего мониторинга показателей эффективности.

В этой связи актуальной представляется разработка методических рекомендаций субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям по регулированию межбюджетных отношений, обозначенная в плане мероприятий по реализации Концепции межбюджетных отношений и организации бюджетного процесса в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях до 2013 года. Действующие в настоящее время Методические рекомендации субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям по регулированию межбюджетных отношений, утвержденные Приказом Минфина России от 27 августа 2004 года № 243, нуждаются в существенной актуализации.

Методологические подходы к оценке эффективности межбюджетных отношений в субъектах Российской Федерации 2. Общий подход к оценке эффективности межбюджетных отношений в субъектах Федерации Предлагаемый методологический подход к решению данных проблем основывается на том, что система организации финансирования муниципальных образований должна решать три взаимосвязанные и в то же время в определенной мере противоречащие друг другу задачи.

1. Обеспечить финансовую автономию муниципальных образований, что формирует условия их самостоятельной деятельности как уровня публичной власти, дает возможность выбора наиболее эффективных путей решения вопросов местного значения, формирует предпосылки для комплексного социально-экономического развития, позволяет создавать стимулы к наращиванию доходов и оптимизации расходов местных бюджетов.

2. Использовать механизмы выравнивания финансовых условий деятельности муниципальных образований, что позволяет создать предпосылки для реализации социальной справедливости в обеспечении доступа граждан к муниципальным услугам, сформировать стимулы к оптимизации муниципальных расходов.

3. Обеспечить передачу на муниципальный уровень ресурсов, достаточных для решения вопросов местного значения с учетом объективных различий в потребностях населения и особенностей социально-экономического развития территорий, без чего невозможно наиболее полное удовлетворение спроса граждан на муниципальные бюджетные услуги.

Можно предложить следующий общий подход к оценке эффективности межбюджетных отношений в субъектах Федерации:

1) оценка охватывает все три вышеназванных компонента, определяющих финансовые условия эффективной реализации муниципальной реформы;

2) по каждому из компонентов рассматриваются как процедуры, закрепленные в нормативно-правовом регулировании межбюджетных отношений на региональном уровне, так и результаты использования инструментов межбюджетных отношений, отраженные в предлагаемых ниже количественных показателях;

3) по каждому из компонентов оценивается два основных параметра: соответствие регулирования межбюджетных отношений в субъекте Федерации требованиям федерального законодательства и степень использования предоставленных федеральным бюджетным законодательством инструментов для наиболее эффективной реализации муниципальной реформы.

3. Оценка эффективности межбюджетных отношений с точки зрения обеспечения финансовой автономии муниципальных образований Под финансовой автономией муниципальных образований в данной работе понимаются возможности органов местного самоуправления получать финансовые ресурсы от обложения местной экономики и самостоятельно использовать данные ресурсы для удовлетворения потребности местных жителей в соответствующих благах3. Необходимо отметить, что проблематика финансовой автономии и способы ее измерения достаточно подробно обсуждаются в российском и международном экспертном сообщеСм.: Chapman J.I. Local Government, Fiscal Autonomy and Fiscal Stress: The Case of California / Lincoln Institute of Land Policy. 1999. www.lincolninst.edu/subcenters/property-valuation-and-taxationlibrary/dl/chapman_2.pdf.

Антон СИлуАнов, Ирина СтАРодубРовСкАя, владимир нАзАРов стве4. Однако предлагаемые показатели в основном отражают потребности в межстрановых сопоставлениях и имеющуюся для этого статистическую базу. Кроме того, далеко не по всем показателям достигнут консенсус:

измерители, применяемые в одних исследованиях, подвергаются аргументированной критике в других. Поэтому необходимо рассмотреть, насколько предлагаемые в международной практике показатели могут быть применены для оценки использования инструментов, расширяющих финансовую автономию, на региональном уровне в России.

Наиболее распространенным и давно используемым показателем в данной сфере является доля доходов и расходов муниципальных бюджетов соответственно в доходах и расходах консолидированного бюджета страны.

Считается, что он является косвенным измерителем степени децентрализации полномочий и таким образом опосредованно характеризует финансовую автономию. Однако в случае оценки эффективности межбюджетных отношений на региональном уровне он, очевидно, не может быть использован для характеристики финансовой автономии. Это обусловлено несколькими причинами. Первое достаточно очевидное соображение состоит в том, что в условиях оценки региональных систем межбюджетных отношений все относительные показатели должны рассчитываться не по отношению к консолидированному бюджету страны, а по отношению к консолидированному региональному бюджету либо, если речь идет о различных типах муниципальных образований, — по отношению к совокупному муниципальному бюджету региона. Однако это приводит к чисто технической модификации показателя. Более важная причина заключается в том, что разграничение полномочий между региональным и муниципальным уровнем однозначно урегулировано федеральным законодательством и власти субъекта Федерации не имеют возможностей в рамках правового поля существенно влиять на данное разграничение. В этих условиях показатель доли расходов совокупного местного бюджета в расходах консолидированного регионального, являясь значимым показателем оценки эффективности межбюджетных отношений, характеризует прежде всего не степень финансовой автономии, а объем передаваемых на местный уровень финансовых ресурсов. Этот вопрос будет рассмотрен ниже, за рамками данного раздела.

Pages:     || 2 | 3 | 4 |



© 2011 www.dissers.ru - «Бесплатная электронная библиотека»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.