WWW.DISSERS.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

   Добро пожаловать!

Pages:     || 2 | 3 | 4 |
Аналитика и прогноз АдАптАция системы межбюджетных отношений и субнАционАльных финАнсов к колебАниям экономической конъюнктуры Антон СИЛУАНОВ 1. Введение кандидат экономических наук, заместитель Министра финансов аспространение в течение 2008 го­ Российской Федерации да финансового кризиса, начав­ Ршегося в США, на другие страны Владимир НАЗАРОВ мира, возникновение кризисных яв­ кандидат экономических наук, лений в реальном секторе привели заведующий лабораторией к тому, что многие страны начали бюджетного федерализма ИЭПП применять антикризисные програм­ мы, направленные на смягчение не­ благоприятного влияния кризиса, или рассматривают возможности их применения. Наибольшее распро­ странение получили традиционные контрциклические меры денежно­ кредитной (снижение процентных ставок) и фискальной политики (снижение налогов и наращивание государственных расходов). Если де­ нежно­кредитная политика проводит­ ся централизованно на национальном уровне, то принятие мер фискальной политики в федеративных государст­ вах требует четкой координации меж­ ду различными уровнями бюджетной системы.

Цель настоящей статьи — оценка эффективности применяемых в Рос­ сийской Федерации мер по адапта­ ции межбюджетных отношений и ре­ гиональной бюджетной политики к резким колебаниям экономической конъюнктуры. Для этого в первом разделе статьи кратко описывается международный опыт взаимодейст­ вия федерального центра и регионов при проведении антикризисной фи­ скальной политики и оценивается целесообразность применения этого опыта в России. Во втором разделе анализируются состояние субнацио­ нальных финансов и бюджетная по­ O I K O N O M I A • P O L I T I K A µ • Plt Адаптация системы межбюджетных отношений 172 и субнациональных финансов к колебаниям экономической конъюнктуры литика субъектов Российской Федерации в конце 2008 — начале 2009 года.

В третьем разделе рассматривается процесс адаптации системы межбюджетных отношений в России к резким изменениям макроэкономической ситуации.

2. Международный опыт адаптации межбюджетных отношений к финансовому кризису В настоящее время многие федеративные государства приняли ряд изме­ нений в системе межбюджетных отношений, направленных на использо­ вание инструментов межбюджетного регулирования для проведения контр­ циклической фискальной политики. Основной целью контрциклической финансовой политики является стимулирование спроса. В странах с много­ уровневым бюджетным устройством успешность стимулирующей фискальной политики во многом зависит от степени согласованности национальных и субнациональных властей. Например, увеличение государственных рас­ ходов и снижение налогов с целью стимулирования спроса, осуществлен­ ные на национальном уровне, могут быть нивелированы симметричным снижением расходов и повышением налогов на субнациональном уровне.

С учетом этого национальные правительства во многих странах мира стара­ ются поддерживать субнациональные бюджеты, с тем чтобы последние также имели возможность проводить контрциклическую фискальную политику.

Необходимость поддержки региональных бюджетов во время экономичес­ кого кризиса обусловливается также большими возможностями федеральных властей по сбору налогов и наращиванию дефицита.

Анализ международного опыта адаптации межбюджетных отношений к финансовому кризису позволяет выделить следующие особенности регу­ лирования субнациональных финансов в период резких колебаний эконо­ мической конъюнктуры.

Во­первых, многие федеративные государства отказываются от изменения основных (традиционных) инструментов системы межбюджетных отноше­ ний, используя специально разработанный комплекс мер, носящих времен­ ный характер и приспособленных для оперативной реакции на изменение экономической конъюнктуры. Так, в Австралии, Германии, Канаде в связи с мировым экономическим кризисом не были пересмотрены формулы рас­ пределения средств на выравнивание бюджетной обеспеченности.

Во­вторых, классические подходы, предусматривающие прогрессивность финансовой помощи субнациональным властям по отношению к бюджетному потенциалу территории (чем богаче территория, тем меньше средств из феде­ рального центра она получает), в рамках антикризисной программы заменя­ ются предоставлением финансовой помощи наиболее нуждающимся слоям населения независимо от того, в бедном или богатом регионе они проживают.

В некоторых случаях экономически развитые регионы получают даже большую поддержку в рамках антикризисного пакета. Например, при одинаковом росте безработицы большее софинансирование программы «Medicaid» из федераль­ ного бюджета США получат штаты с более высоким уровнем доходов насе­ ления. Снижение прогрессивности финансовой помощи субнациональным властям во время экономического кризиса может быть отчасти оправдано тем, что наиболее острые проблемы наблюдаются у тех регионов, которые испыта­ American Recovery and Reinvestment Act of 2009: State­by­state Estimates of Key Provisions / Affecting Center on Budget and Policy Priorities. Washington, DC, 2009. March (http://www.cbpp.org/ files/ ­22­09bud.pdf).

Антон СИЛУАНОВ, Владимир НАЗАРОВ ли экономический бум, тогда как депрессивные территории практически не чувствуют изменений, особенно в случае преобладания финансовой помощи из федерального бюджета в структуре их бюджетных доходов.

В­третьих, особый упор делается на оперативности предоставления финансовой помощи с целью максимальной стимуляции спроса на началь­ ной стадии кризиса и недопущения дефляции. Преимущество такой поли­ тики — возможность повлиять на кризис на начальной стадии развития и не допустить его дальнейшего распространения. Недостатком излишней оперативности могут стать низкая эффективность реализуемых мероприятий и нецелевое использование средств. Например, введение нехарактерного пре­ жде для развитых стран принципа «потрать или потеряешь» в Канаде может привести к осуществлению неэффективных для общества проектов2.

В­четвертых, увеличивается софинансирование региональных программ помощи наиболее нуждающимся слоям населения, осуществляется совмест­ ное инвестирование средств бюджета национального и субнациональных правительств в создание новых рабочих мест, в том числе за счет инвестиций в развитие инфраструктуры.

Для того чтобы понять, насколько применимы данные подходы к рос­ сийской ситуации, необходимо прежде всего проанализировать состояние субнациональных финансов в России и бюджетную политику региональных властей на первом этапе экономического кризиса.

3. Состояние субнациональных финансов в России и бюджетная политика региональных властей на первом этапе экономического кризиса Анализ исполнения доходной части субнациональных бюджетов в конце 2008 — начале 2009 года Начиная с ноября 2008 года экономический кризис стал серьезно ска­ зываться на доходах региональных бюджетов. Первоначально сокращение доходов в наибольшей степени затронуло экономически развитые субъекты РФ (Тюменская область, Оренбургская область, Ханты­Мансийский АО, Челябинская область и др.), доходы которых во многом зависят от финансо­ вого состояния крупных налогоплательщиков, занятых в металлургической, нефтяной, химической и других сферах промышленности. В ноябре—дека­ бре 2008 года налоговые доходы консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации сократились в номинальном выражении в 34 регио­ нах по сравнению с аналогичным периодом 2007 года. При этом значитель­ ное снижение (больше 0%) наблюдалось лишь в 4 регионах.

В квартале 2009 года экономический кризис отразился на доходах бюд­ жетов большинства регионов России: налоговые доходы консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации сократились в номинальном выражении в 54 регионах по сравнению с аналогичным периодом 2008 года.

При этом существенное снижение (больше 0%) наблюдалось в 30 регионах.

Вместе с тем, необходимо отметить, что ситуация с исполнением доходной части бюджетов субъектов РФ была особенно напряженной в январе—фев­ рале и заметно улучшилась в марте.

В апреле—мае 2009 года ситуация с исполнением доходной части бюдже­ та оставалась стабильной, однако по сравнению с 2008 годом наблюдалось Canada’s Economic Action Plan / Department of Finance Canada. Ottawa, 2009 (http:// actionplan.gc.ca/grfx/docs/ecoplan_e.pdf).

Адаптация системы межбюджетных отношений 174 и субнациональных финансов к колебаниям экономической конъюнктуры падение налоговых доходов в большинстве регионов России, которое было обусловлено в основном тем, что в апреле 2008 года региональные бюджеты получили аномально высокие доходы по налогу на доходы физических лиц и по налогу на прибыль организаций. В табл. регионы сгруппированы в со­ ответствии с долей падения налоговых доходов.

Т а б л и ц а Группировка регионов России в зависимости от изменения налоговых доходов Число регионов Изменение ноябрь—декабрь январь—февраль 1 квартал январь—май налоговых доходов 2008 года 2009 года 2009 года 2009 года в номинальном к аналогичному к аналогичному к 1 кварталу к аналогичному выражении периоду 2007 года периоду 2008 года 2008 года периоду 2008 года Падение свыше 25% 3 5 Падение от 0 до 25% 2 24 24 Падение менее 0% 9 29 23 Рост 48 4 29 Источник: Федеральное казначейство России.

Основной причиной возникновения проблем с исполнением доходной части бюджетов субъектов РФ стало снижение поступлений по налогу на прибыль, которое началось в конце 2008 года. В ноябре—декабре 2008 года в номинальном выражении поступления по налогу на прибыль организаций в консолидированный бюджет субъектов РФ снизились на 30,5% по срав­ нению с аналогичным периодом 2007 года. Падение поступлений затронуло практически все субъекты Федерации (65 регионов). В квартале 2009 года негативная тенденция по снижению поступлений налога на прибыль про­ должилась. В номинальном выражении поступления в консолидированный бюджет субъектов Российской Федерации снизились на 35% по сравнению с кварталом 2008 года. Поступления упали в 72 регионах. Необходимо отметить, что в марте ситуация с поступлением по налогу на прибыль орга­ низаций также начала улучшаться, однако в январе—феврале 2009 года она была крайне тяжелой: в трех регионах (Республика Саха, Астраханская область и Ямало­Ненецкий автономный округ) возврат излишне уплачен­ ного налога даже превысил объем поступлений. В апреле—мае 2009 года поступления по налогу на прибыль были существенно (примерно в 2 раза) ниже уровня 2008 года.

Поступления по налогу на доходы физических лиц (НДФЛ) в целом по Российской Федерации существенно более стабильны, чем поступления по налогу на прибыль организаций: в квартале 2009 года поступления по НДФЛ выросли в номинальном выражении на 5% по сравнению с квар­ талом 2009 года. Однако в некоторых субъектах РФ в квартале произош­ ло значительное (более чем на 5%) падение поступлений НДФЛ по срав­ нению с кварталом 2008 года (Челябинская, Ярославская, Кемеровская, Орловская, Свердловская области). Повышение поступлений НДФЛ было отчасти связано с повышением зарплат бюджетников. Вместе с тем, дина­ мика поступлений НДФЛ будет во многом зависеть от макроэкономической ситуации и от ожиданий хозяйствующих субъектов. Если последние будут ожидать возобновления экономического роста с конца 2009 года, то мно­ гие предприятия смогут сохранить занятость и отказаться от значительного сокращения расходов на оплату труда. В настоящее время некоторые данные свидетельствуют в пользу улучшения ожиданий экономических агентов:

Антон СИЛУАНОВ, Владимир НАЗАРОВ • индекс промышленного оптимизма ИЭПП существенно вырос с конца 2008 года, хотя и остался в отрицательной зоне3;

• на 8 марта 2009 года численность работников, предполагаемых к уволь­ нению и уволенных с начала высвобождения, составила 853,6 тыс., или,73% от общей численности занятых на начало процесса высвобож­ дения, в том численность уволенных — 265,7 тыс., предполагаемых к увольнению — 587,8 тыс.4;

• на 8 марта 2009 года численность работников, находящихся в про­ стое по вине работодателя и работающих неполное рабочее время по инициативе администрации, составила 893,6 тыс., или,8% от общей численности занятых на начало процесса высвобождения. Произошло незначительное снижение численности работников, находящихся в про­ стое по вине работодателя5;

• по данным Росстата, в мае—июне 2009 года немного снизилось число безработных6.

Эти статистические показатели свидетельствуют об отсутствии всплеска как отрытой, так и латентной безработицы в России. При сохранении дан­ ных тенденций поступления НДФЛ могут оказаться стабильными в течение всего 2009 года. Вместе с тем, ухудшение ожиданий экономических аген­ тов и снижение спроса способно вызвать рост безработицы и сокращение заработной платы работников в реальном секторе экономики, что приведет к симметричному сокращению поступлений в субнациональные бюджеты.

В условиях ухудшения ситуации с исполнением доходной части бюджетов субъектов РФ в начале 2009 года федеральный центр использовал предостав­ ление финансовой помощи из федерального бюджета в качестве инструмен­ та стабилизации региональных доходов. Особенно активно использовались дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности регионов. По итогам января—февраля 2009 года субъектам Российской Федерации перечислено 88 млрд рублей дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности, или 24% от запланированного на год объема. 30% от предоставленной в январе— феврале 2009 года финансовой помощи перечислено регионам в опережа­ ющем порядке. Так, Астраханская и Челябинская области получили весь предусмотренный на 2009 год объем дотации, Волгоградская и Рязанская области — половину от годовых назначений, Республика Северная Осетия, Краснодарский край, Архангельская и Новгородская области — пятимесяч­ ную норму. Помимо опережающего выделения дотаций на выравнивание федеральный центр использовал дотации на сбалансированность и бюджет­ ные кредиты для обеспечения устойчивости субнациональных финансов.

Так, в период январь—май 2009 года из федерального бюджета было выде­ лено млрд руб. дотаций на сбалансированность (по сравнению с 3,9 млрд руб. за аналогичный период 2008 года) и 7,9 млрд руб. бюджетных кредитов (за аналогичный период 2008 года — 5,6 млрд руб.). Основными получа­ телями дотаций на сбалансированность стали высокодотационные регио­ ны (Чеченская Республика, Камчатский край, Чукотский АО, Республика Мордовия, Республика Ингушетия), тогда как большая часть бюджетных См.: Индекс промышленного оптимизма ИЭПП, 22 июля 2009 (http://www.iet.ru/ru/indeks­ promyshlennogo­optimizma­iepp­22­iyulya­2009.html).

Минрегион России (http://www.minregion.ru).

Там же.

Pages:     || 2 | 3 | 4 |



© 2011 www.dissers.ru - «Бесплатная электронная библиотека»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.