WWW.DISSERS.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

   Добро пожаловать!

Pages:     || 2 | 3 | 4 | 5 |   ...   | 9 |
1 www.iet.ru С.Шишкин, И.Рождественская Реформы в социально-культурной сфере: в чьих интересах Вопросы экономики, 1996, № 1.

1. Необходимость реформ В понятие "социально-культурная сфера", которое принято использовать в российской экономической литературе, включаются отрасли здравоохранения, образования, культуры.

Социально-культурная сфера представляет собой достаточно обширный сектор российской экономики. По данным Госкомстата России, число занятых в здравоохранении, образовании, культуре и социальном обеспечении составило в 1995 г. 18.0% от общей численности работающих.

В советском обществе официальная идеология подчеркивала достижения в развитии именно этой сферы при сопоставлении положения дел в СССР с зарубежными странами. Так, по оценкам Всемирной организации здравоохранения, необходимый для организации удовлетворительного медицинского обслуживания уровень обеспеченности врачами составляет 28 врачей на 10 тыс. чел. населения. В СССР в 1985 г. этот показатель равнялся 42.

По количеству мест в стационарах, приходящихся на 10 тыс. чел. населения, Советский Союз также опережал все остальные страны. В дореформенный период наша страна занимала одно из лидирующих положений в мире в сфере развития высшего и среднего образования (Таблица 1).

Вместе с тем социально-культурная сфера обладала наименьшим приоритетом при распределении ресурсов в плановой экономике. По таким показателям, как доля расходов на эту сферу в ВВП, Россия к концу эпохи социализма отставала от стран с развитой рыночной экономикой (Таблица 2). Наибольшим был разрыв по уровню затрат на здравоохранение.

Межстрановые сопоставления свидетельствуют об общей тенденции роста показателей доли расходов государства на здравоохранение и образование в ВВП по мере увеличения производства ВВП на душу населения в реальном исчислении (таблица 3). По относительным показателям расходов государства на социально-культурную сферу Россия уступала почти всем странам с развитой рыночной экономикой и европейским социалистическим странам, но примерно соответствовала несоциалистическим странам с близким уровнем подушевого ВВП.

Таблица 1. Показатели уровня развития здравоохранения и образования в отдельных странах в 1985 г.

Число врачей на 10 Число больничных Число студентов тыс. чел. населения коек на 10 тыс. чел. на 10 тыс. чел.

населения населения Россия 45 135 Великобритания 18* 74 Германия 30 109 Италия 29** 77 США 27 53 Франция 24 131 Япония 20*** 124 * - 1990 г.

** - 1979 г.

*** - 1984 г.

Источник: Народное хозяйство СССР за 70 лет. Юбилейный сборник, М.: Финансы и статистика, 1987, сс. 696-698; СССР и зарубежные страны, 1987 г., М.: Финансы и статистика, 1988; Народное хозяйство СССР в 1987 г. М.: Финансы и статистика, 1988, сс. 666-668; Мир в цифрах. Статистический сборник -1992 г. М.: Финансы и статистика, 1992; Социальная сфера России. Статистический сборник. М.: Госкомстат России, 1995; сс. 149, 184.

Таблица 2. Расходы здравоохранение, образование, культуру и рекреацию в отдельных странах в 1989 г., % ВВП.

Здравоохранение Образование Культура и Всего рекреация Россия 3.5 4.8 2.6 10.Великобритания 6.0 4.7 5.9 16.Германия 8.2 6.2 4.2 18.Италия 7.5 5.2 5.3 18.США 11.8 6.1 4.4 22.Франция 8.5 5.7 3.5 17.Япония 6.5 4.8 5.9 17.Источник: Рассчитано по данным из: Statistical Yearbook. United Nations. N.Y., 1993; OECD Economic Surveys; Народное хозяйство РСФСР в 1989 г. М.: Финансы и статистика, 1990.

Таблица 3. Расходы государства на здравоохранение и образование в отдельных странах (в % ВВП).

Здравоохранение Образование ВВП на душу насе- 1990 1990 ления, в долларах США, по ППС Индия 1.3 4.0 Нигерия 1.2 2.9* Китай 2.1 2.3 Индонезия 0.7 1.1 Чили 3.4 2.7 Аргентина 2.5 1.1 Бразилия 2.8 4.6* Мексика 1.6 4.0 Румыния 2.4 3.0 Польша 4.1 4.8 Болгария 4.4 4.6 Чехословакия 5.0 4.9 Венгрия 5.0 4.5 Россия 2.4 3.5 Португалия 4.3 4.3 Великобритания 5.2 4.9 Италия 5.8 3.2 Франция 6.6 5.4 США 5.6 5.3 Германия 5.8 4.0 Швеция 7.9 7.7 Япония 4.8 4.7 * - 1989 г.

Источник: World development report 1993. Investing in health. World Bank. Oxford University Press, pp. 210-211, 238-239; Statistical yearbook. UNESCO. Paris, pp. 4-4 - 4-17.

Таблица 2. Расходы государства на здравоохранение и образование в отдельных странах (в % ВВП).

Здравоохранение Образование ВВП на душу населения, в 1990 1990 долларах США, Индия 1.3 4,6 Нигерия 1.2 0,8 Китай 2.1 2.6 Индонезия 0.7 1.0 Чили 3.4 2.5 Мексика 1.6 3.6 Бразилия 2.8 4.5* Аргентина 2.5 0.9 Польша 4.1 4.8 Румыния 2.4 3.0 Чехословакия 5.0 4.2 Венгрия 5.0 4.5 Россия 2.4 3.5 Португалия 4.3 4.3 Великобритания 5.2 4.9 Италия 5.8 5.2 Франция 6.6 5.1 США 5.6 5.2 Германия 5.8 4.1 Швеция 7.9 5.6 Япония 4.8 3.6 * - 1989 г.

Источник: World development report 1993. Investing in health. World Bank. Oxford University Press, pp. 210-211; Statistical yearbook. 39th iss. United Nations. N.Y., 1996, pp. 149-165.

Education at a Glance. OECD. Indicators, 1997. Center for Educatin Research and Innovation, p. 66.

Сочетание высокой обеспеченности населения России врачами и высокой доли учащихся в высших учебных заведениях с низким уровнем затрат на функционирование социальнокультурных отраслей отражало одну из фундаментальных особенностей социалистического народного хозяйства. Недостаток вложений в оборудование и в основные фонды, необходимые для обеспечения высокого качества услуг отраслей социально-культурной сферы, "компенсировался" относительным переизбытком работников. При этом уровень оплаты их труда составлял 65-75% от среднего по народному хозяйству.

Указанный дисбаланс между трудом и капиталом выдавался за очередное достижение планомерного ведения хозяйства, якобы обеспечившего наилучшие показатели предоставления социально-культурных услуг. В действительности же эти показатели свидетельствовали о приоритете установок на рост валовых количественных показателей, удобных планирующим органам, над установками действительного удовлетворения потребностей общества. При этом показатели эффективности использования ресурсов были низкими. Так, средняя длительность пребывания больного в стационаре составляла в России в 1991 г. 16.7 дней, а в странах с развитой рыночной экономикой - в среднем 14.4 дня.

Уровень материально-технической базы социально-культурных учреждений был очень низким в сравнении со странами с развитой рыночной экономикой. По данным Госкомстата России, в 1985 г. в России 13% больниц, 27% школ, более 30% профессионально-технических учебных заведений, 22% государственных клубных учреждений размещались в зданиях, находящихся в аварийном состоянии или требующих капитального ремонта. В 40% школ отсутствовало центральное отопление, в 59% - водопровод, в 70% - канализация. В целом по СССР 30% больниц не имели в 1985 г. центрального отопления, 41% - горячей воды, 23% водопровода, 32% - канализации. В медицинских учреждениях ощущался дефицит элементарно необходимого диагностического оборудования: флюорографического, рентгеноскопического, функционально-диагностического и др. По данным Министерства культуры России, в 1991 г. 11% библиотечных и 37% театральных зданий требовали капитального ремонта; почти 40% государственных массовых библиотек занимали площадь менее 50 кв. метров; из-за недостатка площадей только 5,3% музейных фондов экспонировались для посетителей.

Осуществление государственного финансирования социально-культурной сферы "по остаточному принципу" и административное сдерживание рыночных отношений в этой сфере имели прямым следствием широкое распространение практики теневой оплаты потребителями услуг здравоохранения, образования, культуры деятельности производителей этих услуг.

В 80-е годы стали вполне очевидны недостатки существовавшей государственной системы предоставления социально-культурных услуг. Суть этих изъянов, которые схожим образом проявились и в Советском Союзе и в других социалистических странах, можно свести к следующему:

- недофинансирование здравоохранения, образования, сферы культуры;

- неудовлетворительность показателей состояния здоровья населения (уровень смертности, в том числе детской смертности, уровень заболеваемости) в социалистических государствах в сравнении с государствами Западной Европы и Северной Америки; увеличивающийся разрыв между этими двумя группами государств в динамике этих показателей;

- медленное обновление оборудования, нехватка современного оборудования в социальнокультурных учреждениях;

- недостаток инноваций в методах лечения и медикаментах, в образовательной и культурной деятельности;

- низкая эффективность использования ресурсов при избытке некоторых их видов;

- низкая заработная плата врачей, учителей, работников культуры; отсутствие стимулов к эффективной работе;

- низкое качество услуг, предоставляемых населению, минимальные возможности потребителей влиять на качество используя легальные механизмы;

- все более широкое распространение теневой оплаты формально бесплатных медицинских и образовательных услуг.

Cогласно данным социологического опроса населения в России в 1988 г., примерно половина опрошенных была не удовлетворена медицинской помощью, оказываемой в поликлиниках, плохими условиями пребывания в стационарах и отсутствием там необходимых лекарств. С замедлением прогресса в улучшении здоровья населения и в повышении качества медицинских услуг, недостатки высокоцентрализованной системы управления здравоохранением стали рассматриваться как непреодолимые без кардинальных преобразований самой этой системы.

С самого начала периода "перестройки" центральные органы власти предпринимали попытки мягкого реформирования существовавшей системы обеспечения общественных благ. Под влиянием внедрения новых моделей хозяйствования в материальном производстве, расширяющих самостоятельность предприятий, и под давлением профессиональных сообществ, стремящихся выйти из-под удушающего пресса административного управления, в отраслях социально-культурного комплекса были начаты организационно-экономические эксперименты. В 1987-1988 гг. проводился "комплексный эксперимент по совершенствованию управления и повышению эффективности деятельности театров". В г., в Ленинграде, Кемеровской и Куйбышевской областях была начата экспериментальная апробация новой модели финансирования здравоохранения. В 1989 г. эта модель начала вводиться еще в 12 регионах.

В основу и того и другого эксперимента была положена следующая идея: отказаться от утверждения органами государственного управления сметы доходов и расходов государственных социально-культурных учреждений. Их средства должны формироваться как доходы, получаемые за конкретные результаты работы, и учреждения вправе самостоятельно ими распоряжаться, покрывая из них свои затраты. При этом бюджетные ассигнования рассматриваются как один из видов дохода и должны предоставляться на основе нормативов, привязанных к результирующим показателям деятельности учреждений.

Так, государственным учреждениям здравоохранения было разрешено заключать договоры с предприятиями и организациями на медицинское обслуживание их работников, оказывать дополнительные платные услуги населению, использовать часть имеющихся в их распоряжении средств (бюджетных и внебюджетных) для материального стимулирования работников, устанавливать размеры оплаты труда в зависимости от объема и сложности оказываемой медицинской помощи.

Помимо расширения самостоятельности лечебно-профилактических учреждений, что бюджетное финансирование здравоохранения будет осуществляться по долговременным стабильным нормативам в расчете на одного жителя. При этом фондодержателями становятся поликлиники, которые рассчитываются с больницами за диагностику и лечение больных в стационарах.

Первые результаты экспериментов были расценены как в целом позитивные, и в конце 1988 г.

Комиссией по совершенствованию хозяйственного механизма при Совете Министров СССР были приняты "Основные положения нового хозяйственного механизма в отраслях непроизводственной сферы", а затем и ряд соответствующих отраслевых положений. Они предусматривали распространение на все учреждения здравоохранения. образования, культуры новых, апробированных в эксперименте условий их бюджетного финансирования и осуществления экономической деятельности.

Однако, на практике лишь часть учреждений стала самостоятельными субъектами хозяйствования. Так, по данным Министерства культуры России, в 1991 г. лишь 46% государственных библиотек и 33% клубных учреждений использовали новую модель хозяйствования. По данным Министерства профессионального и общего образования России, в 1997 г. не более 10% школ имели статус юридических лиц и собственный расчетный счет.

А переход к новому порядку бюджетного финансирования - на основе стабильных нормативов - так и остался на бумаге. Финансовые органы в центре и на местах затягивали разработку и принятие таких нормативов или их не соблюдали, ссылаясь нарастающие трудности с формированием доходов государственного бюджета, которые начались как раз с 1989 г..

Реформирование отраслей социально-культурной сферы продолжилось в 90-е годы. Оно имело две главные особенности. Во-первых, происходившие преобразования в значительной мере являлись продолжением путей их трансформации, заложенных в советском периоде.

Иными словами, мы имеем дело с известным в мировой экономической литературе явлением "зависимости от предыдущего пути" ("path dependence").

Во-вторых, преобразований инициировались и осуществлялись группами специальных интересов, что и определило характер произошедших институциональных изменений.

2. Государство и группы специальных интересов в социально-культурной сфере Многие виды деятельности в сферах охраны здоровья, образования, культуры обеспечивают значительный социальный эффект, хотя и не являются чистыми общественными благами. В России, как и во многих других странах, медицинская помощь, среднее и высшее образование, приобщение к художественной культуре и ряд форм организации досуга исторически рассматривались как производство общественных благ. Их обеспечение было обязанностью государства. Именно оно выступало тем субъектом, который идентифицировал получаемый социальный эффект и ради него финансировал и непосредственно организовывал предоставление социально-культурных услуг.

В 90-е годы эти представления подверглись существенной трансформации.

Pages:     || 2 | 3 | 4 | 5 |   ...   | 9 |



© 2011 www.dissers.ru - «Бесплатная электронная библиотека»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.