WWW.DISSERS.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

   Добро пожаловать!

Pages:     | 1 || 3 | 4 |   ...   | 20 |

Эффективность бюджетного процесса в Казахстане выражается и в бюджетном классификаторе расходов на АПК. Функциональная классификация расходов на аграрный сектор сформирована таким образом, что позволяет вычленить все принятые в мировом сообществе группы мер поддержки, выявить меры по финансированию общих услуг и поддержке сельхозпроизводителей, меры «зеленой» и «желтой корзины» для нужд ВТО и т.д. Обращает на себя внимание также и тот факт, что в расходах на сельское хозяйство включены практически все расходы на агропродовольственный сектор и сельское развитие – в других разделах бюджета меры на поддержку сельского хозяйства практически не содержатся, что также делает его прозрачным и для отечественного бюджетного планирования, и для международного мониторинга (например, для нужд ВТО).

Мировой опыт среднесрочного бюджетирования в сельском хозяйстве Агарная политика США определяется Аграрными законами (актами), принимаемыми на 5-7 лет. Подготовка нового закона в среднем занимает три года. Первоначально предложения о содержании такого закона вносит в палату представителей Конгресса Минсельхоз США, его предложения учитывают интересы и мнения различных групп интересов, таких как отраслевые объединения фермеров, агробизнеса, экологических организаций, представителей науки, сельских общин и налогоплательщиков.

Впервые такой Аграраный закон был принят в США в 1933 году и назывался Акт о регулировании сельского хозяйства (Agricultural Adjustment Act (AAA). С тех пор срок действия таких среднесрочных законов увеличивался, и сейчас составляет 7 лет.

Аграрный закон самым детальным образом определяет политику США в сфере сельского хозяйства на среднесрочную перспективу.

Единая аграрная политика ЕС существует с 1962 года. Три фундаментальных принципа ЕАП: единство рынка, общее финансирование и преференции Содружеству.

Единая аграрная политика основана на постоянно действующих общих принципах, которые корректируются проводимыми раз в несколько лет реформами, вызванными изменением ситуации на сельскохозяйственных рынках Европы.

Кроме того, законы 3-7 летнего действия, содержащие программы государственного регулирования сельского хозяйства, существуют и в странах-членах ЕС и в Институт экономики переходного периода Регулирование аграрных рынков и поддержка сельхозпроизводителей странах восточной Европы. Так, аналогичные аграрному закону США нормативные акты принимаются в Германии, Латвии, Венгрии и Чехии. С учетом опыта названных стран строились предложения третьего раздела настоящего доклада для России.

Обзор российской практики планирования политики и перехода к среднесрочному бюджетированию Существующая в настоящее время в России система бюджетного планирования в АПК имеет ряд существенных недостатков, препятствующих повышению эффективности бюджетных расходов на АПК, а также затрудняющих международные сравнения этих расходов.

Планирование бюджетных расходов и планирование аграрной политики рассматривается исполнительной и законодательной властью как две не взаимосвязанные задачи, которые решаются по отдельности.

Основная часть расходов бюджетов всех уровней на поддержку АПК планируется без привязки к целям и задачам развития АПК на среднесрочную перспективу.

Планирование бюджетных расходов сводится к корректировке значений предыдущего периода, в бюджете зачастую не находят отражения принятые программы и заявленные Правительством стратегические цели развития сектора. Таким образом, единственным обоснованием структуры расходов бюджета на АПК становится бюджетный классификатор, существующие строки которого заполняются в обязательном порядке, а для новых программ места в классификаторе нет, поэтому и расходы по ним не осуществляются. При планировании расходов на следующий период оценка результатов выполнения той или иной программы в предыдущем периоде в расчет не принимается, в то время как именно такая оценка была бы разумной основой для продолжения или прекращения финансирования той или иной программы.

Внедрение процедуры представления Министерством Доклада о результатах и основных направлениях деятельности стало определенным шагом на пути совершенствования бюджетного планирования, однако полностью этот шаг реализован не был, поскольку связи между данным докладом и бюджетным планированием в АПК не наблюдается. Кроме того, политика по прежнему реализуется в годовом режиме.

Процесс составления и утверждения бюджета определяет степень прозрачности его для последующего анализа. В российской бюджетной системе не существует механизмов, обязывающих распорядителей бюджетных средств четко обосновывать поИнститут экономики переходного периода Регулирование аграрных рынков и поддержка сельхозпроизводителей требности в финансировании. Во-первых, отсутствуют нормативы затрат на предоставление бюджетных услуг. Отсутствие таких нормативов не позволяет увязать расходы бюджета с потребностями сектора в бюджетных услугах, а следовательно, и оценить соотношение между объемом предоставляемых услуг и затратами средств бюджета, определив, насколько эффективно расходуются средства.

Во-вторых, отсутствует взаимосвязь между целями политики и расходами бюджета. Формально, бюджет основывается на среднесрочных прогнозах социальноэкономического развития. Однако на практике цели и задачи развития сектора, декларируемые Правительством, не находят отражения в бюджете. Бюджетные программы поддержки сектора существуют отдельно и не зависимо от структуры бюджета.

Поэтому определение цифры, представляющей расходы бюджета на сельское хозяйство, является абсолютно непрозрачным, и фактически составление бюджета сводится к корректировке показателей предыдущего года. Причем, как правило, в процессе рассмотрения бюджета Федеральным собранием происходит корректировка показателей расходов в сторону увеличения в результате давления аграрного лобби.

Кроме того, неэффективен бюджетный процесс в аграрном секторе. Порядки расходования средств принимаются уже после утверждения бюджета, то есть средства выделяются не на программу, а просто на строку бюджета. Нет соответствия между целями политики и бюджетными расходами на ее осуществление. Очевидно, что в таких условиях ни о каком рациональном выделении средств не может идти речи. Все расходы по программам – не экономически обоснованные суммы, а результат противоборства лоббирующих групп в Парламенте.

В России существуют программы, расходы на которые закладываются из года в год, однако средств по ним не выделяется. Это становится возможным потому, что, в противоречие Бюджетному кодексу, процедура исполнения аграрного бюджета зачастую является еще менее прозрачной, чем его принятия.

На региональном уровне проблем с составлением и утверждением бюджета остается больше, чем на федеральном. Хотя в последние годы практически во всех регионах бюджет принимается до начала финансового года, нередки случаи, когда уже принятый бюджет неоднократно пересматривается и уточняется в течение года. Например, разница между утвержденными в Законе о бюджете расходами на сельское хозяйство и расходами после внесения изменений в бюджет в середине года в Вологодской области Институт экономики переходного периода Регулирование аграрных рынков и поддержка сельхозпроизводителей в 2001 году составила более 50%. В некоторых регионах в Законе о бюджете фиксируется только общая сумма расходов на сельское хозяйство, а детализация этой статьи публично не доступна. Например, в Чувашской республике расходы на сельское хозяйство детализируются постановлением Правительства. Это означает, что общая сумма расходов на АПК законодателем определяется без достаточного обоснования направлений поддержки. Это лишает законодательную власть возможности контролировать использование бюджетных средств. Несовершенство бюджетного процесса в России влечет снижение эффективности аграрной политики. В первую очередь это связано с отсутствием обоснованных форм планирования бюджетных расходов на аграрный сектор.

Для оценки эффективности государственной политики необходимо знать, как распределялись затраты бюджетных средств на достижение той или иной цели государственной политики, и здесь ключевую роль играет структура бюджетного классификатора. Отсутствие адекватного бюджетного классификатора является серьезным препятствием на пути повышения эффективности аграрной политики государства. Существующий в РФ в настоящее время классификатор препятствует переходу к программно-целевому планированию бюджета, приводя к тому, что бюджетный план сводится к заполнению строчек существующего классификатора, лишь с корректировкой расходов на уровень инфляции. Никакого обоснования необходимости таких расходов, увязки их с целями и стратегией развития сектора не осуществляется.

Серьезной проблемой становится и мониторинг эффективности осуществленных расходов, поскольку бюджетный классификатор строится не в соответствии с программами поддержки сектора, зачастую невозможно вычленить расходы по той или иной программе – они оказываются разбросаны по разным статьям, либо, наоборот, расходы по нескольким программам отражаются без разбивки по статьям бюджета.

Мониторинг степени достижения целей политики невозможен из-за непрозрачности бюджета. Несмотря на то, что формально функциональная бюджетная классификация отражает направление бюджетных средств на выполнение тех или иных функций государства, в существующем виде оценить степень выполнения этих функций и задач, для выполнения которых они необходимы, невозможно.

Планирование политики Переход к программно – целевому плланированию государственных расходов особенно актуален для агропродовольственного сектора, поскольку поддержка в этом Институт экономики переходного периода Регулирование аграрных рынков и поддержка сельхозпроизводителей секторе главным образом носит программный характер, то есть большая часть поддержки не является обязанностью государства, а состоит из программ, применяемых ограниченный промежуток времени и обусловленных необходимостью достижения конкретных целей государственной агропродовольственной политики. До тех пор, пока эти цели и воздействие бюджетных расходов на их достижение не определены, говорить об обоснованности бюджетных расходов на поддержку сельского хозяйства нельзя.

Одно из необходимых условий повышения прозрачности бюджета – приведение бюджета в соответствие со среднесрочными целями и задачами развития АПК. На всех этапах составления и исполнения бюджета необходимо, чтобы связь между этими целями и расходами бюджета была непосредственной. С одной стороны, это позволит при планировании расходов бюджета опираться на четко поставленные задачи, а с другой – облегчит мониторинг выполнения программ и их оценку по итогам бюджетного года.

Однако для осуществления такого рода контроля за государственными расходами необходимо соответствие формы отражения бюджетных расходов в структуре бюджета применяемым государственным программам и декларируемым целям политики.

22 мая 2004 года Правительство РФ приняло Постановление «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов», утверждающее концепцию реформирования бюджетного процесса РФ. Основное нововведение концепции – переход к программно-целевому бюджетированию, а также среднесрочное планирование бюджетных расходов. Ключевое понятие будущей системы – бюджетная программа – система взаимоувязанных мероприятий, направленных на достижение той или иной цели политики.

Декларируется создание системы мониторинга результативности бюджетных расходов, осуществляется переход к среднесрочному планированию бюджетных расходов, направленный на повышение предсказуемости государственной политики. Предусматривается ежегодная оценка реализации бюджетных программ. Система мониторинга включает ежегодное представление ежегодно субъектами бюджетного планирования докладов о результатах и основных направлениях своей деятельности, содержащих оценку эффективности бюджетных расходов.

В концепции определяется понятие "результативность бюджетных расходов" исходя из программно - целевого подхода: соотношение между результатами деятельИнститут экономики переходного периода Регулирование аграрных рынков и поддержка сельхозпроизводителей ности и расходами на их достижение, а также степень достижения планируемых результатов деятельности.

Концепция содержит основные направления реформирования бюджетной классификации:

- учет затрат бюджетных средств по программам;

- переход от сметного планирования и финансирования расходов к бюджетному планированию, ориентированному на достижение конечных общественно значимых и измеримых результатов;

- приближение бюджетной классификации Российской Федерации к требованиям международных стандартов;

- повышение прозрачности бюджета;

- приведение функциональной классификации расходов в соответствие с основными функциями государственной политики.

Концепция предлагает отказаться от практики утверждения бюджетной классификации отдельным федеральным законом, и это представляется целесообразным: в настоящее время бюджетный классификатор остается очень негибким из-за административных трудностей его изменения, связанных с необходимостью законодательного утверждения.

Предлагается, как в большинстве стран, закреплять законом лишь основные, обязательные для всех уровней бюджетной системы, коды экономической классификации и функциональной (раздел, подраздел) бюджетной классификации. А более детализированные статьи корректировать каждый раз при принятии бюджетных программ, в зависимости от текущих целей политики и мер, принимаемых для их достижения.

Современное состояние бюджетного планирования в АПК и перспективы реформы В декабре 2006 года президентом подписан закон «О развитии сельского хозяйства», работа над которым велась последние 4 года. Закон вводит новый порядок формирования агропродовольственной политики на федеральном уровне, делая ее более прозрачной, демократичной и устойчивой.

В сложившихся условиях принятие закона «О развитии сельского хозяйства» является, безусловно, прогрессивным для развития отечественного агропродовольстИнститут экономики переходного периода Регулирование аграрных рынков и поддержка сельхозпроизводителей венного сектора. Принят рамочный закон, в котором предусмотрена Государственная программа на пятилетний период с детальным описанием механизмов и объемов финансирования АПК страны.

Pages:     | 1 || 3 | 4 |   ...   | 20 |



© 2011 www.dissers.ru - «Бесплатная электронная библиотека»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.