WWW.DISSERS.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

   Добро пожаловать!

Pages:     || 2 | 3 |
Доброе утро, уважаемые коллеги! У меня была непростая задача, потому что Сергей Германович [СинельниковМурылев] пригласил выступить на Гайдаровских чтениях – спасибо за приглашение, – но при этом он мне сказал: «О чем хотите, о том, пожалуйста, и говорите». Это была непростая задача выбора, о чем же все-таки говорить. В итоге я сделаю, может быть, небольшой ретроспективный обзор тех событий, которые происходили в последние годы.

В ближайшие дни исполняется 20 лет налоговой службе, будут мероприятия по этому поводу, большая конференция, которую организуют налоговые органы. И примерно 20 лет нашей налоговой системе, потому что, начиная с 1991 г., когда в России появилось правительство Гайдара, был принят первый пакет налоговых законов, и с тех пор налоговая система постоянно развивалась, трансформировалась и, конечно, прошла огромный путь. Если сравнивать то, что было тогда, и то, что сейчас, – это вещи абсолютно несопоставимые.

Готовясь к этой лекции, я посмотрел тезисы своего выступления в 2006 г. в Лондонской школе экономики, и мне стало очень интересно, потому что тон этой лекции был чрезвычайно оптимистичным. С одной стороны, была гордость за страну, за ту налоговую реформу, которую мы делали. И еще мировая конъюнктура нам благоприятствовала в полной мере, страна обладала большими финансовыми ресурсами.

Но вопреки общему правилу, что финансовое благополучие не способствует ни разумному поведению, ни проведению реформ, Россия тем не менее вела себя в это время не совсем по шаблону. С 2000 г. профицит федерального бюджета был не меньше 1,4% ВВП, а в 2006 г. достигал примерно 7% ВВП. Правительство проводило жесткую бюджетную политику: расходы федерального бюджета были на уровне 16–17% ВВП, погашались долги, некоторые из этих долгов погашались досрочно, темпы экономического роста в среднем составляли порядка 7% ВВП, наблюдалась политическая устойчивость. Ну и, в общем, почти все было хорошо и давало очень серьезный повод для оптимизма.

Да, конечно, были проблемы, о которых тогда все говорили. К сожалению, эти проблемы, которые тогда обозначилась, остались проблемами и сегодня. Это и высокая инфляция, которая была тогда на уровне 11%, и задержки с реформами во многих других секторах. Не удавалось реформировать правоохранительную систему, хотя об этом говорили все. По-прежнему актуальной оставалась задача реформировать судебную систему, естественные монополии, тогда громко звучало еще дело ЮКОСа… Вывод, который я тогда сделал: правительство хорошо понимает эти проблемы и будет стремиться к тому, чтобы их решить. К сожалению многие из этих проблем попрежнему остались в том же состоянии, в котором были и раньше.

Но тем не менее за 20 лет в части налоговой реформы – все-таки сконцентрируюсь прежде всего на этом направлении – было сделано очень много. Пожалуй, 1990-е годы можно рассматривать как время экспериментов в налоговой сфере. В это время было большое количество налогов, в том числе целевых – на содержание милиции, на нужды образования, на нужды жилищно-коммунального хозяйства. Были специализированные народно-дорожные фонды, это, в общем-то, совершенно понятно. В условиях хронического бюджетного дефицита «шились карманы», если можно так сказать, за каждым из которых закреплялся собственный источник финансирования для того, чтобы хотя бы на минимальном уровне профинансировать те или иные расходы. Было огромное количество льгот и преференций, и законодательство во многом превращалось в сборник перечислений отдельных налогоплательщиков и отдельных льгот, которые им предоставлялись. В законах тогда вместо нумерации цифровой использовалась нумерация буквенная, и просто не хватало букв для того, чтобы перечислить все льготы по тому или иному налогу. Появлялись Я10, Я15, Я20 для того, чтобы именно с точки зрения кодификации попробовать перечислить все эти налоги.

И это тоже понятно, почему появлялось такое огромное количество льгот. Опятьтаки в условиях кризисной ситуации, хронического недофинансирования, трудностей у отдельных предприятий и отраслей с выживанием государство не находило ничего лучшего, как предоставлять льготы для того, чтобы эти налогоплательщики так или иначе выжили. Желание помочь тогда было достаточно сильно.

Во что превратились эти льготы, и каким образом они предоставлялись По большому счету, началось соревнование лоббистов: кто сумеет лучше донести свои чаяния, у кого больше возможностей для того, чтобы выйти на высокий уровень и добиться тех или иных льгот. В результате появились достаточно экзотические разнообразные льготы, например, от всех налогов, сборов и пошлин были освобождены спортивные организации, организации религиозные и инвалидные организации. Во что это превратилось – это тоже многие, наверное, знают. Например, крупнейшими импортерами подакцизных товаров – алкоголя, сигарет – у нас стали спортивные и религиозные организации. В этом активно участвовали также и инвалидные организации.

Часто предоставлялось просто свое имя или крыша другим организациям для того, чтобы воспользоваться теми преимуществами, которые получили эти категории налогоплательщиков. Причем речь шла о льготах, которые исчислялись миллиардами долларов в год (!), и именно только для этих налогоплательщиков.

В правительстве шла борьба с этими льготами и очень ожесточенная. Например, отмена льгот для спортивных и религиозных организаций стоила А. Чубайсу поста вицепремьера в правительстве России, но тем не менее тогда эти льготы удалось закрыть.

В это же время в 1990-е годы наблюдалась и своеобразная налоговая вольница в регионах, потому что практически не ограничены были возможности по установлению тех или иных налогов, чем широко пользовались на местах. В результате в России было порядка 200 разнообразных региональных и местных налогов – от самых безобидных, например, на прогон скота, на содержание местной футбольной команды, на брачные или похоронные церемонии, до налогов значительно менее безобидных, таких, как региональные экспортные или импортные пошлины или региональные акцизы, которые по существу являлись ничем иным, как переносом налоговой нагрузки из одного региона в другой регион.

Было большое количество налогов, которые я назову «неправильные», – это так называемые оборотные налоги, которые брались с выручки предприятия и организации, независимо от того положительный или отрицательный финансовый результат, есть прибыль или нет, это гарантированный способ изъятия денежных средств у налогоплательщиков. И по существу реформа, которая привела к той налоговой системе, которая существует сегодня, началась с 2000 г. В 1998 г. была принята часть первая Налогового кодекса – это такой большой серьезный шаг, потому что в целом были определены правила игры, а собственно трансформация налогов началась с 2000 г., и особо энергично она проводилась в первые годы.

Напомню некоторые этапы. Начиная с 2001 г. у нас был введен новый налог на доходы физических лиц – революционный, с плоской 13%-й ставкой. Для того чтобы ввести этот налог нужно было снять огромное количество льгот и освобождений, и то что для этого пришлось подвести под налогообложение военнослужащих, работников правоохранительных органов, прокуроров, судей, которые раньше налогов не платили, но преследовали тех, кто не платит налоги, прийти и сделать всех их налогоплательщиками было тоже весьма непросто.

С этого же времени появляется единый социальный налог, который объединил взносы в государственные внебюджетные фонды, регрессивный налог с начальной ставкой 35,6%. И этот налог прошел, несмотря на достаточно ожесточенное сопротивление Минздрава, Пенсионного фонда и некоторых других субъектов, прежде всего правительственных, которые совершенно четко не хотели отдавать администрирование налога в налоговые органы и старались сохранить эти финансовые потоки под своим контролем. Думаю, что тогда это было совершенно правильное решение.

Были пересмотрены налог на добавленную стоимость, акцизы, резко снижены налоги в дорожные фонды и отменены другие оборотные налоги, был ликвидирован целый ряд местных налогов. А в 2002 г. уже начали действовать новый налог на прибыль и новый налог на добычу полезных ископаемых, который был введен вместо нескольких налогов, которые уплачивали недропользователи.

Экспортная пошлина на нефтепродукты была привязана к мировым ценам, и здесь я вспоминаю очень жесткие дискуссии, которые велись при принятии этих решений. Те дискуссии не утратили актуальности и сегодня, именно поэтому мне хотелось бы напомнить о том, в чем они состояли, и как они происходили. Первая дискуссия – ее можно сформулировать так: «фискальная и стимулирующая роль налоговой системы»:

нужны ли налоговые льготы, какую функцию, прежде всего, должна выполнять налоговая система Тогда возобладала точка зрения Министерства финансов. Мы нашли поддержку и в правительстве, и в Государственной думе того, что налоги – это прежде всего источник формирования бюджетов. Да, возможна какая-то стимулирующая функция, но в первую очередь это фискальная функция, и эту точку зрения мы достаточно последовательно проводили на протяжении нескольких лет.

Почему мы сумели доказать именно такой подход Я приведу только некоторые аргументы, которые не утратили актуальности и сегодня.

Первое связано с налоговым администрированием: льготы, особенно разветвленная система льгот, конечно же, чрезвычайно сложна в налоговом администрировании, порождает многочисленные схемы и злоупотребления.

Второй момент: льготы никогда не бывают бесплатными, и если налоговая нагрузка для одних категорий– для избранных налогоплательщиков – снижается, а государство нуждается в финансовых источниках, то в этом случае это непременно происходит за счет тех, кто налоговых льгот не получает и соответственно платит более высокие налоги.

Третий момент: льготы редко достигают целей, ради которых они даются, ну, может быть, не в полной мере достигают этих целей. Кроме того, льготы создают тепличные условия, снижают конкуренцию, и в мире достаточно примеров, когда отдельные страны, стараясь поддержать отрасли или предприятия, защищая их, в итоге просто теряли эти отрасли, потому что они становились менее жизнеспособными и в конкурентных условиях, когда рынки открывались, выглядели значительно хуже, чем их конкуренты из других государств.

Еще один момент – очень актуальный сегодня тоже – связан с модернизацией, с тем, что мы постоянно обсуждаем вопросы о том, какие и кому нужно предоставлять льготы для того, чтобы побудить страну к быстрейшей модернизации. Очень непростой вопрос, требует дополнительных исследований. И, конечно, те исследования, которые мне доводилось видеть в последние годы, говорят, что предоставление налоговых льгот даже ради самых благих целей технологической модернизации или внедрение инноваций далеко не всегда дают результат. Особенно сомнителен позитивный эффект таких льгот в случае, когда экономика, в которую внедряются эти льготы, монополизирована, потому что заставить государственные компании даже с помощью льгот внедрять какие-то новые технологии, внедрять инновации в общем-то достаточно бесперспективно. Им и так неплохо, они живут в домашних тепличных условиях, и в этом случае страна может оказаться невосприимчивой к инновациям.

Не менее важен вопрос о том, кто принимает решения о предоставлении льгот, насколько широк или узок круг лиц, принимающих решения, насколько адекватно принимаются такие решения. И здесь тоже есть вопросы в отношении того, как принимаются эти решения о предоставлении тех или иных льгот.

Ну и последнее замечание, касающееся льгот. Многие исследования показывают, что прямое бюджетное финансирование по эффективности во многих случаях значительно более эффективно, чем налоговые льготы, которые плохо контролируются, по которым не надо отчитываться, и соответственно такой инструмент, быть может, во многих случаях является более предпочтительным. Если посмотреть на подходы, которые используются в других государствах, то аналогом такого бюджетного финансирования является налоговый кредит. Это тоже налоговая льгота по существу, но построенная на других принципах. Это возможность уменьшить сумму налога или налоговую базу постфактум при условии, что те или иные результаты, ради которых предоставляется преференции и возможности снижения налога, достигнуты, когда государство в лице контролирующих органов отслеживает, на что потрачены те деньги, которые не поступили в бюджет этого государства.

Добавлю еще, что, как правило, эти вопросы связаны еще и с тем, что грамотно определить получателя этих льгот, провести должную квалификацию или идентификацию налогоплательщиков, претендующих на льготы, и налогоплательщиков, которым государство предоставляет эти льготы, достаточно сложно. В качестве примера приведу обсуждение политического решения, которое было принято весной этого года, о том, чтобы начиная с 2010 г. предоставить налоговые льготы организациям образования и здравоохранения. Предоставить на 10 лет с тем, чтобы эти социально значимые отрасли развивались как можно быстрее. И тут мы столкнулись с проблемой: мы не знаем, кому давать эти льготы. Мы очень плотно работаем сегодня с Минобразования, Минздравом, но не можем найти у них поддержки и получить помощь, чтобы попытаться описать те категории налогоплательщиков, которые подпадут под эти льготы. У нас есть общее понимание того, что эти льготы должны работать, чтобы поддержать именно эти отрасли, именно эти сферы, а именно – здравоохранение и образование. Что деньги, которые будут там заработаны, та прибыль, которая будет получена этими компаниями, не будут распределены между собственниками, а пойдут именно на развитие. Что эти деньги не будут переброшены в какие-нибудь налоговые убежища, и что это не породит схем, связанных с тем, что начнутся сделки с взаимозависимыми лицами для того, чтобы минимизировать прибыли у тех, кто облагается налогами, и сделать максимальными для тех, кто действительно занят в этой сфере деятельности.

Есть еще целый ряд вопросов, на которые мы не знаем ответа: должна ли, например, медицинская организация по одному только признаку, что она получила соответствующую лицензию, получать такие льготы, или она может еще продать несколько тысяч тонн нефти, заработать дополнительные деньги и освободить эту сделку от налогов. То есть, когда начинаешь разбираться в деталях, вопросов возникает много, много, много, много, и ответить на них далеко не всегда просто.

Pages:     || 2 | 3 |



© 2011 www.dissers.ru - «Бесплатная электронная библиотека»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.