WWW.DISSERS.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

   Добро пожаловать!

Pages:     || 2 |
www.iet.ru Ирина Стародубровская КОММЕНТАРИИ К ПРОЕКТУ ПОПРАВОК В НАЛОГОВЫЙ И БЮДЖЕТНЫЙ КОДЕКСЫ, ВНЕСЕННЫХ ПРАВИТЕЛЬСТВОМ РФ ПО ВОПРОСАМ ФИНАНСОВЫХ ОСНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В рамках процесса разграничения полномочий между различными уровнями власти и управления и реформы межбюджетных отношений Правительство РФ внесло в Государственную Думу проекты законодательных актов «О внесении изменений и дополнений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений» и «О внесении изменений и дополнений в Налоговый кодекс Российской Федерации и признании утратившим силу Закона Российской Федерации «Об основах налоговой системы в Российской Федерации». В данной записке рассматриваются те положения предложенных законопроектов, которые непосредственно касаются реформы местного самоуправления.

Поправки в Налоговый и Бюджетный кодексы, регулирующие финансовые основы местного самоуправления, являются интегральной частью концепции реформы местного самоуправления, воплощенной в новой редакции Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» и предусматривающей:

существенное сокращение законодательно закрепленных полномочий местного самоуправления, четкое разделение собственных и переданных государственных полномочий в части организации исполнения и финансирования, переход на единообразную двухуровневую территориальную структуру местного самоуправления на большей части территории страны, регулирование форм организации местного самоуправления, усиление государственного контроля за деятельностью местного самоуправления, регулирование финансовых основ местного самоуправления, установление четких «правил игры» в сфере формирования и расходования средств местных бюджетов.

Предложенные Правительством поправки в Налоговый и Бюджетный кодексы направлены на решение последней из перечисленных задач. Их значение в рамках реформы особенно велико, поскольку именно от адекватности предложенных путей решения финансовых вопросов во многом зависят общие последствия реформы местного самоуправления, соотношение положительных и отрицательных ее черт.

Закрепление на постоянной основе доходных источников за местными бюджетами, преодоление субъективизма в распределение финансовой помощи, обязательства по финансированию переданных государственных полномочий из вышестоящих бюджетов – все эти механизмы направлены на ужесточение бюджетных ограничений, что должно принципиально изменить мотивацию деятельности муниципальных образований, преодолеть их иждивенческое отношение и ориентацию на постоянную поддержку «сверху» и заставить концентрировать внимание на улучшении собственной деятельности.

К положительным характеристикам предложений по поправкам в Налоговый и Бюджетный кодекс, представленных Правительством, можно отнести:

1) четкую и содержательную формулировку принципа самостоятельности бюджетов, предусматривающую, в частности::

www.iet.ru право органов местного самоуправления самостоятельно определять формы и направления расходования бюджетных средств, недопустимость установления расходных обязательств, подлежащих исполнению одновременно за счет бюджетов нескольких уровней, за счет консолидированного бюджета или без определения бюджетного источника их исполнения, недопустимость непосредственного исполнения расходных обязательств органов государственной власти и органов местного самоуправления за счет средств бюджетов других уровней;

2) практическое воплощение принципа разграничения доходных источников между различными бюджетными уровнями;

3) закрепление правил финансирования переданных государственных полномочий, позволяющих добиться большей прозрачности и ответственности государственной власти за финансирование установленных ею мандатов;

4) включение ряда положений, направленных на уменьшение субъективизма при распределении финансовой помощи, в т.ч.:

недопущение использования данных об отчетных и прогнозных доходах и расходах конкретного муниципального образования при определении ему финансовой помощи;

недопущение превышения бюджетной обеспеченности у дотационных муниципальных образований по сравнению с донорами, у сильнодотационных – по сравнению со слабодотационными по результатам распределения финансовой помощи.

В то же время предложенные законопроекты обладают рядом существенных недостатков, которые могут значительно уменьшить позитивный потенциал совершенствования регулирования финансовых основ местного самоуправления. К основным из них можно отнести следующие.

1. Недостаточный учет особенностей местного самоуправления и его отличия от государственной власти. Так, например, изменения, предлагаемые в статью Бюджетного кодекса, направлены на запрет использования органами местного самоуправления иных, нежели местный бюджет, форм образования и расходования денежных средств для исполнения расходных обязательств муниципалитета. Данное положение является еще более жестким, чем формулировки, используемые применительно к региональному и федеральному уровням власти. Между тем в настоящее время во многих муниципалитетах, а также суб-муниципальных структурах (поселках, сельсоветах, не являющихся самостоятельными муниципальными образованиями) используются дополнительные внебюджетные источники финансирования местных расходов, такие как средства самообложения и спонсорская помощь. Исследования Лаборатории проблем муниципального развития ИЭПП показали, что в отдельных муниципальных образованиях данные средства играют значительную роль, за их счет финансируются такие важнейшие муниципальные функции, как пожарная охрана, ремонт дорог, часть услуг ЖКХ и т.п., которые иначе вообще не могли бы быть осуществлены.

В новом Законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» средства самообложения граждан рассматриваются как один из источников доходов местных бюджетов. При этом «под средствами самообложения граждан понимаются разовые платежи граждан, осуществляемые для решения www.iet.ru конкретных вопросов местного значения» (ст. 56). Вопросы введения и использования подобных платежей решаются на местном референдуме или сходе граждан. Размер платежей устанавливается в абсолютной величине на каждого жителя муниципального образования. Данная характеристика средств самообложения позволяет рассматривать их как платеж налогового характера, средства от которого должны поступать в целевой бюджетный фонд (поскольку предполагается их использование на решение конкретных вопросов местного значения).

Однако в поправках в Налоговый и Бюджетный кодексы данный источник доходов местных бюджетов не находит адекватного законодательного закрепления. В соответствии с поправками в Бюджетный кодекс, данные средства могли бы рассматриваться только как добровольные пожертвования, являющиеся формой безвозмездных и безвозвратных перечислений, отнесенных к собственным доходам бюджета. Однако по своей природе средства самообложения не являются добровольными, их обязательность для всех жителей муниципального образования устанавливается на сходе либо референдуме. Законодательно не урегулирована и необходимость их целевого использования. В соответствии с принципом единства кассы, эти средства могут обезличиваться и не использоваться как целевые, предназначенные для финансирования определенных видов расходов. Это уменьшает возможности местного сообщества контролировать использование данных средств, что непосредственно связано с ограничением потенциала развития местного самоуправления в муниципальных образованиях. Чрезмерная сложность процедуры введения самообложения, установленная Законом «Об общих принципах организации местного самоуправления», в сочетании с его неадекватным регулированием в предлагаемых поправках в Налоговый и Бюджетный кодексы, может привести как к снижению объемов и значимости данного источника для решения вопросов местного значения, так и к использованию данных средств «теневым» образом, что еще более усилит бесконтрольность и непрозрачность финансовых потоков на местном уровне.

Другим, еще более важным примером недостаточного учета специфики местного самоуправления выступает требование кассового обслуживания исполнения местных бюджетов через Федеральное казначейство (ст. 215.1), а также отсутствие возможности создания муниципальной налоговой службы для администрирования местных налогов. Необходимо законодательно закрепить стандарты, в соответствии с которыми осуществляются сбор налогов и испольнение бюджетов, но оставить за местными органами выбор, создавать ли для осуществления данных функций собственные структуры либо реализовывать их по договору с федеральной налоговой службой и федеральным казначейством.

2. Недостаточность объема доходных источников, закрепляемых за местными бюджетами. Поправки в Бюджетный кодекс предполагают закрепление за местными бюджетами на постоянной основе гораздо более широкого круга доходных источников, чем предусматривалось в предшествующем законодательстве. Тем не менее, расчеты Лаборатории проблем муниципального развития ИЭПП показывают, что возможности подобного закрепления использованы далеко не полностью. В рамках перечня доходных источников, предложенного Правительством РФ, за местными бюджетами возможно было бы закрепить дополнительно минимум 15% подоходного налога, из которых дополнительные 5% могли бы быть закреплены непосредственно за муниципальными образованиями, а дополнительные 10% - предназначаться для обязательного распределения между муниципальными образованиями из регионального бюджета в форме единых или дополнительных нормативов. Другие возможные варианты закрепления доходных источников за местными бюджетами представлены в Таблице. При этом целесообразно расширять доходные источники на www.iet.ru уровне муниципальных районов, поскольку, в соответствии с проведенными расчетами, закрепление доходных источников за поселениями близко к оптимальному.

3. Отсутствие предпосылок перехода к налогу на недвижимость как существенному источнику поступлений в местный бюджет. В ходе реформы финансовых основ местного самоуправления принципиально важным является не только расширение круга закрепленных доходных источников, но и принципиальное повышение роли местных налогов в финансировании бюджетных расходов. Именно повышение роли местных налогов, регулирование которых в значительной степени осуществляется на муниципальном уровне, может сформировать предпосылки активизации участия населения в решении вопросов местного значения и осуществлении контроля за местной властью, поскольку в этом случае прослеживается непосредственная связь между уровнем местных налогов и качеством муниципальных услуг.

Исходя из международной практики, наиболее естественным кандидатом на роль значимого местного налога мог бы явиться налог на недвижимость, который заменил бы три существующих поимущественных налога – налог на имущество организаций, налог на имущество физических лиц и земельный налог. Однако предложения Правительства отодвигают введение данного налога на неопределенную перспективу, поскольку, согласно поправкам в Налоговый кодекс, налог на имущество организаций является региональным, а земельный налог и налог на имущество физических лиц – местными. Подобный подход, воспроизводит существующую ситуацию и сохраняет закрепление различных поимущественных налогов за разными уровнями бюджетов, не создавая предпосылок для их интеграции в единый налог.

Представленные в Таблице альтернативы закрепления доходных источников за местными бюджетами включают вариант, предусматривающий закрепление всех поимущественных налогов на муниципальном уровне. В этом случае были бы созданы адекватные предпосылки перехода к налогу на недвижимость, хотя и за счет повышения неравномерности покрытия расходов муниципальных образований.

Таблица. Варианты закрепления доходных источников за местными бюджетами Альтернативные варианты закрепления Проекты Налоговые налоговых доходов Налогового и Бюджетного Кодексов доходы 1 2 3 Налог на доходы физических лиц 30% 35% 30% 20% 20% Единый налог, взимаемый в связи с применением упрощенной системы 60% 60% 90% 90% 90% налогообложения Единый налог на вмененный доход для определенных видов 60% 60% 90% 90% 90% деятельности Налог на имущество организаций 0% 0% 0% 100% 50% Налог на имущество физических 100% 100% 100% 100% 100% лиц Земельный налог 100% 100% 100% 100% 100% Единый сельскохозяйственный 60% 60% 60% 60% 60% налог www.iet.ru Транспортный налог 100% 100% 100% 100% 100% Торговый сбор 100% 100% 100% 100% 100% Государственная пошлина, подлежащая зачислению в местные 100% 100% 100% 100% 100% бюджеты Доля налога на доходы физических лиц, закрепляемая за бюджетами субъектов РФ для распределения 20% 30% 30% 0% 20% между муниципальными образованиями 4. Неоправданное регулирование расходов. Принцип самостоятельности бюджетов включает право органов местного самоуправления самостоятельно определять формы и направления расходования бюджетных средств. Однако в статье 86 (4) данный принцип ограничивается для муниципальных образований, получающих дотации из регионального бюджета. Для них размер оплаты труда депутатов, выборных должностных лиц, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений определяется в соответствии с предельными нормативами, установленными законодательством субъекта РФ. С учетом того, что, в соответствии с предложенными поправками, фактические расходы муниципального образования не могут воздействовать на объем выделяемой ему финансовой помощи, данное ограничение представляется необоснованным и противоречащим концепции, заложенной в предложенный вариант Бюджетного кодекса.

5. Неоправданно сложная и зарегулированная система финансового выравнивания. В соответствии с предложенными поправками, данная система состоит из следующих элементов:

региональный фонд финансовой поддержки поселений – подушевое выравнивание;

районные фонды финансовой поддержки поселений (если районам делегирована данная функция) – выравнивание бюджетной обеспеченности;

региональный фонд финансовой поддержки муниципальных районов и городских округов – как выравнивание бюджетной обеспеченности, так и подушевое выравнивание, причем в последнем случае возможен различный порядок расчета для районов и городов.

В новом варианте Бюджетного кодекса предусмотрена возможность замены дотаций дополнительными нормативами отчислений, что является положительным моментом, однако и этот механизм чрезмерно зарегулирован. Нормативы могут устанавливаться только от подоходного налога и только на один год.

Представляется, что ключевыми параметрами системы финансового выравнивания являются: долговременный характер механизмов выравнивания;

Pages:     || 2 |



© 2011 www.dissers.ru - «Бесплатная электронная библиотека»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.