WWW.DISSERS.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

   Добро пожаловать!

Pages:     || 2 | 3 | 4 |
Политическая экономия Сроки имеют значение* Кирилл Рогов 1. «Кейс» российского президентства сотрудник Института экономики переходного периода декабря 2008 года Президентом России были подМария Снеговая 30писаны первые поправки аспирант факультета экономики в Конституцию страны, принятую ГУ—ВШЭ в 1993 году. Процедура одобрения поправок протекала в условиях необъяснимой спешки. Инициатива по внесению изменений в конституцию была выдвинута Д. А. Медведевым 5 ноября 2008 года, соответствующий законопроект был внесен в Думу 11 ноября, а уже 14 ноября он был принят в первом чтении. 26 ноября законопроект был одобрен Советом Федерации, а затем до 21 декабря (то есть всего за 17 рабочих дней!) — всеми 83 законодательными собраниями субъектов Федерации. 22 декабря результаты этого рассмотрения были утверждены верхней палатой российского парламента. При этом был фактически нарушен пункт 2 статьи 11 федерального закона о порядке внесения изменений в Конституцию, который подразумевает годичную процедуру рассмотрения поправок1.

* Авторы искренне благодарят М. А. БончОсмоловского, А. С. Бремзена, Н. М. Лебедеву, В. А. Мау, К. И. Сонина, А. Н. Татарко, С. Г. Шульгина за полезные советы и критические замечания в ходе работы над данным материалом.

1 Ср.: «Совет Федерации на своем очередном заседании, следующем за днем истечения срока рассмотрения законодательными (представительными) органами субъектов Российской Федерации закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации, устанавливает результаты этого рассмотрения». В свою очередь, «срок рассмотрения» установлен статьей 9 того же закона: «Законодательный (представительный) орган субъекта Российской Федерации в порядке, устанавливаемом данным органом самостоятельно, обязан рассмотреть закон Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации в срок не позднее одного года со дня его принятия».

O I K O N O M I A • P O L I T I K A µ • Plt И с т о р и я 76 Сроки имеют значение В итоге столь существенный вопрос, как изменение сроков полномочий высших органов государственной власти, был решен менее чем за 50 дней, что, в частности, сделало практически невозможным широкое обсуждение новых норм как в контексте общей конституционной модели, так и по существу их содержания.

Наиболее важной для конституционной конструкции российской власти, безусловно, выглядит поправка об увеличении срока полномочий президента с четырех до шести лет. Именно эта норма будет предметом рассмотрения в настоящей статье. Как известно, в 2008 году прошли выборы третьего президента Российской Федерации за 17 лет существования этого поста. Предыдущие два президента находились в должности соответственно 8,5 и 8 лет. Борис Ельцин был избран Президентом Российской Федерации в составе СССР в 1991 году сроком на 5 лет, в 1996 году он был переизбран на четырехлетний срок в соответствии с новой конституцией, а за полгода до окончания срока объявил о своей отставке. Владимир Путин дважды избирался на четырехлетний срок.

Таким образом, никакого исторического опыта, позволяющего оценить эффективность именно четырехлетнего правления, в России на сегодня нет.

Поэтому и аргументы в пользу удлинения срока носили преимущественно умозрительный, гипотетический характер2. Ограниченность аргументов компенсировалась в ходе минимальных дискуссий ссылками на международный опыт — наличие большого числа стран, где срок полномочий президента составляет от пяти до семи лет. На этот аргумент стоит обратить более пристальное внимание.

Прежде всего необходимо отметить, что мировая практика знает два основных типа института «президентства». В парламентских республиках президент обычно является главой государства, не будучи главой исполнительной власти. Его исполнительные полномочия ограничены и призваны символизировать непрерывность государственности при смене кабинетов парламентского большинства. Именно поэтому сроки полномочий таких президентов обычно превышают сроки полномочий законодателя.

Принципиально иное содержание институт президентства имеет в странах, форма правления которых определяется как президентская или полупрезидентская (в зависимости от того, принимает ли парламент значимое участие в формировании кабинета министров). Здесь президент (обычно — избираемый всенародно) объединяет пост главы государства и главы исполнительной власти или как минимум имеет важные исполнительные полномочия. С точки зрения конституционного дизайна современная Россия имеет полупрезидентскую форму правления (хотя ее фактическое «наполнение» может существенно различаться в разных политических условиях), поэтому сравнивать длительность президентских сроков в России корректно лишь с длительностью полномочий президентов в государствах с президентской и полупрезидентской формами правления.

Таким образом, в соответствии с этой нормой Совет Федерации сможет «установить результаты» рассмотрения поправок региональными законодательными собраниями лишь после 27 ноября 2009 года.

В обосновании к предложенному Думе законопроекту было сказано: «Увеличение срока полномочий позволит Президенту Российской Федерации и Государственной Думе не только определить направления дальнейшего развития страны и начать осуществление намеченных целей, но и во многом реализовать задуманное в течение одного срока полномочий. Тем самым повышается ответственность главы государства и парламента перед гражданами и обществом в целом за результаты своей деятельности».

Кирилл РоГоВ, Мария СнеГоВая 2. Основная гипотеза: тест на институты Итак: имеют ли значение сроки президентства Этот общий вопрос фактически распадается на два: (1) для каких стран характерны более длинные, а для каких — более короткие сроки полномочий президента; (2) какое влияние может иметь установление того или иного срока президентских полномочий на характер развития страны. Здесь прежде всего следует иметь в виду, что, как было подчеркнуто в возникшей недавно по этому поводу дискуссии, конституционные нормы не только способны оказывать влияние на характер развития и экономическую политику, но и сами являются результатом определенного выбора, отразившего баланс сил и интересов; другими словами, они не только являются фактором влияния, но и результатом влияния тех или иных факторов3. Проблема, таким образом, имеет двусторонний характер.

Именно поэтому прежде всего кажется важным ответить на первый вопрос (для каких стран характерны более длинные, а для каких более короткие сроки), а затем уже подойти к рассмотрению второго.

Чтобы ответить на вопрос, существуют ли значимые различия в характеристиках развития стран с разной длиной президентских сроков, или точнее:

существует ли связь между длительностью президентских сроков, характеристиками формы правления и качеством институциональной среды, мы разделили выборку из 171 страны на четыре группы:

1) государства с парламентской формой правления (в дальнейшем — парламентские государства);

2) государства с президентской и полупрезидентской формами правления (в дальнейшем — президентские государства) и четырехлетним сроком полномочий;

3) президентские государства с пятилетним сроком полномочий;

4) президентские государства с шести- и семилетним сроком полномочий.

Несмотря на то что предметом нашего рассмотрения являются президентские и полупрезидентские режимы с разными сроками полномочий, включение в выборку парламентских государств представляется нам важным, поскольку позволяет рассмотреть вопрос о возможной корреляции уровня развития институтов и характеристик формы правления в более широком контексте.

Полученные четыре совокупности стран были проанализированы на предмет качества институтов, выраженного в двух группах общепризнанных индексов. Первая группа индексов характеризует качество политических институтов: электоральный статус (Electoral Democracies, 2008, Freedom House)4, политический статус (Combined Average Ratings, 2008, Freedom House)5, индекс свободы прессы (2008 Freedom of the Press World Ranking, Freedom House)6, а также индекс демократичности (Index of Democracy 2008, Economist Intelligence Unit)7. Вторая группа индексов отражает качество деловой и экономической среды и включает: (а) индекс эффективности правительства (Government О влиянии конституционных норм на параметры развития и экономическую политику см.:

Persson T., Tabellini G. The Economic Effects Of Constitutions: What Do the Data Say Cambridge:

MIT Press, 2003; критику их подхода см.: Acemoglu D. Constitutions, Politics, and Economics:

A Review Essay On Persson and Tabellini’s The Economic Effects Of Constitutions // Journal of Economic Literature. 2005. Vol. 43. No 4. Р. 1025—1048. www.nber.org/papers/w11235.pdf.

www.freedomhouse.org/template.cfmpage=411&year=2008.

www.freedomhouse.org/template.cfmpage=410&year=2008.

www.freedomhouse.org/template.cfmpage=442&year=2008.

graphics.eiu.com/pdf/democracy%20 Index%202008.pdf.

78 Сроки имеют значение Effectiveness, Worldwide Governance Indicators, World Bank)8; (б) индекс верховенства закона (Rule of Law, Worldwide Governance Indicators, World Bank)9;

(в) индекс восприятия коррупции (Corruption Perceptions Index, Transparency International )10; (г) индекс уровня экономической свободы (Economic Freedom World Rankings, Heritage Foundation)11.

Полученные результаты свидетельствуют о том, что однозначной зависимости между качеством институтов и формой правления, а также сроком президентских полномочий не прослеживается: в группе стран с парламентской системой соседствуют Австралия и Бангладеш, Исландия и Ирак, среди президентских государств с четырехлетним сроком — США и Нигерия, а среди шести-семилетних президентских республик обнаруживаем Финляндию и Конго, то есть страны, находящиеся на разных полюсах шкалы оценок по большинству институциональных индексов. Вместе с тем, если измерить «среднюю температуру по палате», то есть средние характеристики развития институтов для каждой из четырех групп, мы увидим вполне определенную и выразительную картину (табл. 1).

Т а б л и ц а Средние значения индексов для групп стран с различной формой правления и длительностью сроков полномочий (среднее/медиана) Форма правления 2,18/ 31,38/ 7,19/ 65,05/ 66,06/ 5,27/ 65,49/ Парламентская 77 1,50 23,50 7,36 68,60 71,10 5,00 64,Президентская 2,34/ 39,21/ 5,99/ 45,61/ 40,34/ 3,62/ 57,54/ 19 с 4-летним сроком 2,00 41,00 6,18 39,50 36,50 3,10 56,Президентская 3,68/ 54,28/ 4,92/ 33,22/ 35,40/ 3,07/ 55,83/ 53 с 5-летним cроком 3,50 55,00 5,08 31,40 24,60 2,80 55,Президентская 4,82/ 66,79/ 4,11/ 26,52/ 29,81/ 2,75/ 54,38/ 19 с 6—7-летним сроком 5,50 69,00 3,46 18,10 24,60 2,30 54,Для проверки результатов была также рассмотрена скорректированная выборка, полученная путем исключения из списка «малых государств» (к таковым мы отнесли страны с населением менее 500 тыс., образовавшиеся в результате распада колониальных держав во второй половине ХХ века) по этим основаниям была исключена 21 страна; полученные результаты не имеют значимых отличий от тех, что представлены в табл. 1.

Что показывает нам эта «средняя температура» Она показывает, что среди парламентских государств гораздо чаще встречаются страны, являющиеся электоральными демократиями с высоким уровнем экономических и политических свобод, в которых обеспечены главенство закона и эффективность правительства, а коррупция находится под контролем. Заметные info.worldbank.org/governance/wgi/mc_countries.asp.

Ibid.

www.transparency.org/news_room/in_focus/2008/cpi2008/cpi_2008_table.

www.heritage.org/Index/Ranking.aspx.

Количество стран Электоральный статус:­ электоральные демократии (%) Политический статус (оптим.=1, мин.=7) Свобода прессы (оптим.=9, мин.=100) Индекс демократич­ ности EIU (оптим.=10, мин.=0) Верховенство закона (макс.=100) Эффективность правительства (макс.=100) Индекс восприятия коррупции (оптим.=9,3, мин.= 0) Экономическая свобода (оптим.=90, мин.=2) Кирилл РоГоВ, Мария СнеГоВая «усредненные» преимущества парламентских режимов прослеживаются по всем индексам. Также по всем средним значениям индексов и медианам выдерживается преимущество четырехлетних режимов перед пятилетними, а последних — перед шести-семилетними. То есть среди стран с четырехлетним президентским сроком доля стран с развитыми институтами больше, чем среди стран с пятилетним сроком. И наконец, наибольшая доля стран с крайне неразвитыми институтами — в группе стран с президентской формой правления и сроком полномочий 6—7 лет. Так, из 77 парламентских государств (полная выборка) всего 5 характеризуются как несвободные12, а 54 — как свободные. А вот среди 72 стран с президентской формой правления и сроком полномочий президента от 5 до 7 лет мы встречаем 21 несвободную страну и только 20 — свободных. Индекс верховенства закона превышает значение 60 пунктов в 46 из 77 парламентских государств и только в 7 из 72 президентских со сроком полномочий от 5 до 7 лет. Индекс экономической свободы выше 60 пунктов наблюдаем в 51 стране из группы парламентских, а в группе пяти-семилетних президентских — лишь в 19.

Возникает вопрос, насколько значимым для этой картины является то обстоятельство, что в группе наиболее развитых стран, по преимуществу — устойчивых демократий с давней историей, преобладают страны с парламентским режимом. Чтобы проверить, наблюдается ли обнаруженная закономерность в рамках панели развивающихся стран, мы исключили из сокращенной выборки (без «малых» государств) также страны — члены ОЭСР (табл. 2).

Т а б л и ц а Средние значения индексов для групп стран с различной формой правления и длительностью сроков полномочий, не являющихся членами ОЭСР Форма правления Парламентская 40 73 3,1 42,3 6,3 54,2 50,4 4,0 61,Президентская 14 79 2,8 46,4 5,8 39,1 35,2 3,4 57,с 4-летним сроком Президентская 46 48 3,9 57,0 4,7 31,5 28,8 2,9 55,с 5-летним cроком Президентская 16 13 5,2 71,0 3,7 24,7 20,8 2,3 52,с 6—7-летним сроком Как видим, несмотря на то что группа парламентских государств сократилась на 24 страны, а остальные — лишь на одну-две, в основном соотношения остались прежними. При этом значения средних индексов парламентских государств ухудшились сильнее, чем четырехлетних президентских; индекс политического статуса (FH) последних оказался даже несколько выше, чем у парламентских; впрочем, разница эта выглядит несущественной в сравнении с различием между четырехлетними и пятисемилетними президентскими режимами. В ряду же индексов, характериНесвободными по методологии Freedom House считаются страны, комбинированный рейтинг индексов политических прав и гражданских свобод которых ниже значения 5,5, частично свободные — имеющие индекс от 3 до 5,5, а свободные — от 1 до 2,5.

Pages:     || 2 | 3 | 4 |



© 2011 www.dissers.ru - «Бесплатная электронная библиотека»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.