WWW.DISSERS.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

   Добро пожаловать!

Pages:     || 2 | 3 | 4 | 5 |   ...   | 6 |
1 Поддержка третьего сектора в регионах России Концепция модельного законодательства Б. Л. Рудник, С.В. Шишкин, Л.И. Якобсон Москва, 1997 Авторский коллектив:

Рудник Борис Львович - директор Центра научных исследований социальноэкономических проблем культуры Министерства культуры РФ;

Шишкин Сергей Владимирович - заместитель руководителя направления Института экономических проблем переходного периода;

Якобсон Лев Ильич - профессор МГУ им. М.В. Ломоносова.

Авторы данного издания - научные работники, занимающиеся исследованиями проблем функционирования некоммерческого сектора и прикладными разработками в этой области с 1988 года. Они входили в число разработчиков проектов федеральных законов "О некоммерческих организациях" и "О благотворительной деятельности и благотворительных организациях", а также в авторские коллективы следующих изданий, посвященной указанной проблематике:

Коммерческая и некоммерческая деятельность в социальной сфере. Под редакцией И.М.

Шеймана и Л.И. Якобсона. М.: "Наука", 1995;

Комментарии к федеральным законам "О благотворительной деятельности и благотворительных организациях" и "О некоммерческих организациях". М.: "АИА-Принт", 1996;

Государство и негосударственные некоммерческие организации: формы поддержки и сотрудничества (анализ практики и рекомендации). М.: "СИГНАЛЪ", 1997.

2 ОГЛАВЛЕНИЕ ВВЕДЕНИЕ 1. ПОДДЕРЖКА ТРЕТЬЕГО СЕКТОРА В СВЕТЕ ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА 2. АНАЛИЗ РЕГИОНАЛЬНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА 3. КОНЦЕПЦИЯ МОДЕЛЬНОГО РЕГИОНАЛЬНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА О ПОДДЕРЖКЕ НЕГОСУДАРСТВЕННЫХ НЕКОММЕРЧЕСКИХ ОРГАНИЗАЦИЙ 4. КОНЦЕПЦИЯ МОДЕЛЬНОГО ЗАКОНА СУБЪЕКТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ "О ФОРМАХ ПОДДЕРЖКИ НЕГОСУДАРСТВЕННЫХ НЕКОММЕРЧЕСКИХ ОРГАНИЗАЦИЙ" 5. КОНЦЕПЦИЯ МОДЕЛЬНОГО ЗАКОНА СУБЪЕКТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ "О ПОДДЕРЖКЕ НЕГОСУДАРСТВЕННЫХ НЕКОММЕРЧЕСКИХ ОРГАНИЗАЦИЙ С ПОМОЩЬЮ НАЛОГОВЫХ ЛЬГОТ" Введение Становление демократии, рыночной экономики и гражданского общества в России вызвало к жизни потребность в обеспечении надежных правовых условий для развития Третьего сектора. Эти правовые условия формируются не только на уровне Российской Федерации, но и на уровне ее субъектов. За последние годы в целом ряде регионов страны были приняты законодательные акты, регулирующие различные аспекты деятельности негосударственных некоммерческих организаций.

Анализ и обобщение инициатив, предпринятых во многих субъектах Российской Федерации, показал, что имеются объективные предпосылки для выработки общих рациональных подходов к развитию регионального законодательства о Третьем секторе. Речь идет не о навязывании неких произвольных шаблонов и умозрительных построений, а о создании модельного законодательства.

Под модельным законодательством здесь понимается комплекс норм, законодательное закрепление которых позволило бы решить проблемы, значимые для каждого субъекта Российской Федерации, заинтересованного в успешном развитии Третьего сектора. В то же время модельное законодательство предполагает адаптацию к специфическим условиям региона за счет конкретизации предлагаемых норм, внесения дополнений и иных необходимых модификаций.

Предлагаемая концепция модельного регионального законодательства о негосударственных некоммерческих организациях содержит обоснование его роли, структуры и основных положений. При разработке концепции непосредственно учитывались достижения российских регионов, а также прогрессивная зарубежная практика.

Авторы благодарны Иркутскому, Новосибирскому и Ставропольскому центрам Программы "Поддержка общественных инициатив" и лично К. Гребенник, М. Зотовой, Г. Нуруллину и М.

Юндиной за помощь в сборе информации для данного издания.

1. Поддержка третьего сектора в свете федерального законодательства Федеральное законодательство определяет и защищает права организаций Третьего сектора как юридических лиц, равно как и права граждан, учреждающих такие организации, принимающих участие в их деятельности как на возмездной, так и на безвозмездной основе либо жертвующих им имущество.

В части создания негосударственных некоммерческих организаций федеральные законы обеспечивают потенциальным учредителям возможность в различных формах содействовать развитию Третьего сектора. Его организации могут учреждаться в формах потребительских кооперативов, общественных и религиозных организаций, фондов, автономных некоммерческих организаций, некоммерческих партнерств, учреждений, объединений юридических лиц.

В своей деятельности организации Третьего сектора реализуют права и исполняют обязанности, присущие юридическим лицам. Федеральные законы гарантируют, в частности, защиту имущественных прав этих организаций и их беспрепятственное участие в гражданском обороте. Однако, будучи некоммерческими организациями, они обладают специальной правоспособностью. В этой связи федеральное законодательство содержит целый ряд норм, ограничивающих возможности таких организаций, по сравнению с коммерческими. Например, в соответствии со статьей 50 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ), они "могут осуществлять предпринимательскую деятельность лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых они созданы, и соответствующую этим целям".

Подобные ограничения вполне оправданны, поскольку именно они определяют специфику некоммерческой организации, гарантируя, что целью ее деятельности фактически не становится извлечение прибыли. В любом случае ограничения, предусмотренные федеральными законами, не могут быть ни отменены, ни модифицированы законодательством субъектов Федерации, а также не могут вводиться дополнительные ограничения, поскольку речь идет о вопросах, решение которых отнесено Конституцией к ведению Российской Федерации.

Например, процитированная выше норма ГК РФ, относящаяся к предпринимательской деятельности некоммерческих организаций, по-видимому, нуждается в конкретизации. В самом деле, всякая предпринимательская деятельность, доход от которой в конечном счете используется на достижение целей организации, может быть признана служащей достижению этих целей, а конкретные критерии, по которым следует оценивать соответствие деятельности целям, законом не предусмотрены. Однако субъекты Федерации не вправе ни самостоятельно вводить такие критерии, ни отменять указанное требование, даже если его недостаточная определенность создает трудности для организаций Третьего сектора, в частности, во взаимоотношениях с налоговыми органами. Данный и другие подобные вопросы должны быть решены федеральными законами.

Равным образом, субъекты Федерации не могут по своему усмотрению изменять порядок создания, реорганизации и ликвидации организаций, а также управления ими, расширять либо ограничивать права граждан на оказание организациям безвозмездной поддержки собственным трудом или дарением имущества и т. д.

Каковы же те проблемы регулирования деятельности Третьего сектора, которые, с одной стороны, по разным причинам не нашли непосредственного разрешения в федеральном законодательстве, а с другой - могут быть правомерно решены субъектами Федерации Очевидно, специфика этих проблем должна предопределять характер региональных правовых актов, имеющих прямое отношение к негосударственным некоммерческим организациям.

Выше подчеркивалось, что федеральные законы в значительной степени ограничивают права некоммерческих организаций и их учредителей, по сравнению с коммерческими организациями и собственниками последних. При отсутствии обоснованных ограничений Третий сектор утратил бы свою специфику. В то же время он вряд ли способен успешно развиваться без соблюдения следующего условия: специфические обязательства компенсируются гарантируемыми законом преимуществами. Этот тезис может быть кратко выражен формулой: обязательства в обмен на льготы, хотя преимущества, предоставляемые Третьему сектору, не полностью сводятся к налоговым и иным льготам.

Субъекты Российской Федерации не вправе возлагать на негосударственные некоммерческие организации обязанности, не соответствующие федеральному законодательству Вместе с тем они могут предоставлять Третьему сектору любые преимущества в пределах собственной компетентности и ресурсных возможностей. Предоставление преимуществ вполне допустимо увязывать с конкретными обязательствами, которые организация должна добровольно принять на себя по отношению к региону.

Таким образом, "нишей", которую федеральное законодательство оставляет региональному в сфере взаимоотношений государства с Третьим сектором, является главным образом регулирование поддержки этого сектора и его взаимодействия, сотрудничества с государственными органами региона. Органы субъекта Федерации могут и должны привлекать негосударственные некоммерческие организации к решению стоящих перед регионом проблем, прежде всего социальных. Однако этого нельзя достичь администрированием. Стимулирование представляет собой основное средство региональной политики в отношении организаций, которые по природе своей подчиняются только закону.

Законодательство субъекта Федерации, прямо относящееся к данному сектору, должно определять главным образом:

конкретные меры поддержки, условия, при которых организация вправе рассчитывать на поддержку в той или иной конкретной форме, механизмы контроля за соблюдением этих условий, механизмы взаимодействия государственных органов и негосударственных некоммерческих организаций, обеспечивающие координацию усилий на основе общей заинтересованности в успешном развитии региона; это прежде всего механизмы взаимного информирования об осуществляемой деятельности, избираемых приоритетах и имеющихся возможностях, без чего поддержка Третьего сектора не может быть достаточно целенаправленной и эффективной.

В силу каких причин субъекты Федерации не только вправе, но и объективно заинтересованы формировать собственную нормативную базу поддержки Третьего сектора Отвечая на этот вопрос, следует указать на три обстоятельства, непосредственно связанных с особенностями действующего федерального законодательства.

Во-первых, в федеральных законах, по-видимому, пока не достигнуто оптимальное сочетание обязательств и преимуществ для негосударственных некоммерческих организаций. Перечень обязательств определен достаточно полно, хотя в ряде случаев нуждается в существенной конкретизации. В то же время на федеральном уровне, по существу, не выработана и, как следствие, законодательно не обеспечена эффективная, непротиворечивая и последовательная политика стимулирования Третьего сектора. Это сдерживает развитие данного сектора и препятствует выполнению им должной роли в демократизации общества, реформировании экономики и решении социальных проблем. Негативные последствия в полной мере проявляются на уровне регионов. Субъекты Федерации способны в данном случае в значительной мере компенсировать недостатки федерального законодательства, не выходя за рамки своих полномочий.

Во-вторых, многие разновидности потенциальных преимуществ находятся исключительно в распоряжении региональных властей и в принципе не могут быть предоставлены Третьему сектору непосредственно на основе федерального законодательства. Это относится, например, к льготам по целому ряду налогов и к привлечению негосударственных некоммерческих организаций к участию в региональных программах социальной направленности.

В-третьих, субъекты Федерации не только имеют в своем распоряжении специфические инструменты стимулирования Третьего сектора, но и ставят перед собой специфические цели.

Так, приоритеты социальной политики для разных регионов не во всем совпадают.

Региональное нормотворчество способно обеспечивать увязку конкретных приоритетов субъекта Федерации и стимулов, с помощью которых в регионе реализуется политика взаимодействия с Третьим сектором. Подобную задачу невозможно было бы ставить перед федеральным законодательством.

Поясним сформулированные выше тезисы.

Возможные направления поддержки организаций Третьего сектора со стороны государственных органов определены федеральными законами "О некоммерческих организациях" (статья 31), "О благотворительной деятельности и благотворительных организациях" (статья 18), "Об общественных объединениях" (статья 17). Эти законы предусматривают следующие формы поддержки: налоговые и неналоговые льготы, субсидии и целевое финансирование на основе договоров на оказание услуг, размещения социального заказа и др.

На федеральном уровне неналоговые льготы в настоящее время практически отсутствуют, а субсидии значимы в основном для молодежных и детских общественных объединений, включенным в Федеральный реестр. Целевое финансирование также не получило еще значительного распространения.

Что же касается налоговых льгот, то федеральное налоговое законодательство в целом отдает предпочтение государственным и муниципальным учреждениям перед негосударственными некоммерческими организациями, выполняющими те же функции (так обстоит дело, в частности, с льготами библиотекам, музеям, филармоническим коллективам). В большинстве случаев льготы увязаны не столько с некоммерческим либо благотворительным характером деятельности, сколько с отраслевой принадлежностью организаций (это относится, например, к сфере образования). В результате коммерческие организации необоснованно ставятся в одинаковое положение с некоммерческими, хотя первые не несут специфические обязательства, характерные для вторых. Введение, отмена либо сохранение льгот на практике во многом зависят от организованности и активности групп специальных интересов, между тем как наиболее значимые интересы Третьего сектора в целом не получили надежной защиты.

В то же время субъекты Российской Федерации располагают правом предоставлять льготы по федеральным налогам в части, подлежащей зачислению в их бюджеты. Эта часть весьма значительна. Например, налогообложение прибыли предприятий и организаций осуществляется в соответствии с федеральным законом. Однако согласно этому закону, субъекты Федерации зачисляют в свои бюджеты поступления по данному налогу по ставкам, самостоятельно устанавливаемым их законодательными (представительными) органами.

Правда, федеральным законом ограничивается размер ставки (как правило, не более 22 %, а для отдельных категорий плательщиков - не более 30 %). Однако эти предельные ставки существенно выше тех, которые предусмотрены для части налога, подлежащей зачислению в федеральный бюджет (как правило, 13 %, для отдельных категорий плательщиков - 8 %).

Таким образом, на практике региональные льготы по налогу на прибыль способны играть большую роль, хотя данный налог относится к числу федеральных.

Pages:     || 2 | 3 | 4 | 5 |   ...   | 6 |



© 2011 www.dissers.ru - «Бесплатная электронная библиотека»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.