WWW.DISSERS.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

   Добро пожаловать!

Pages:     | 1 |   ...   | 70 | 71 || 73 | 74 |   ...   | 79 |

Проведенный в третьем разделе анализ показателей, харак теризующих состояние сети получателей средств федерального бюджета, позволил сформулировать ряд рекомендаций по повы шению эффективности ее деятельности и удешевлению ее содер жания. К ним относятся:

- приведение бюджетной сети в соответствие с новым разграни чением расходных полномочий между уровнями бюджетной системы;

- устранение практики распределения средств бюджета одного уровня органами власти другого уровня;

- передача в единое подчинение учреждений, выполняющих идентичные функции;

- лишение статуса распорядителей бюджетных средств органи заций, в ведении которых находится менее 6 бюджетных учре ждений, и передача соответствующих учреждений в непосред ственное подчинение главному распорядителю;

- сокращение числа уровней бюджетной сети;

- законодательное разграничение полномочий главных распо рядителей и распорядителей бюджетных средств в отношении бюджетных учреждений;

- ликвидация или объединение учреждений, имеющих малочис ленный контингент потребителей.

В настоящее время предоставлением социальных услуг зани маются исключительно учреждения, находящиеся в администра тивном подчинении органов власти, финансирование которых осуществляется на основе сметы, что не создает стимулов для по вышения эффективности их деятельности. Реформирование бюд жетной сети должно осуществляться в направлении разделения функций поставщиков и заказчиков социальных услуг, расширения круга потенциальных поставщиков услуг и механизмов их взаимо действия с государством.

Министерством экономического развития и торговли РФ раз работан пакет законопроектов, предполагающий внедрение двух альтернативных бюджетному учреждению форм организаций: ав тономных учреждений (АУ) и государственных (муниципальных) автономных некоммерческих организаций (ГМАНО). Общими для обеих организационно правовых форм особенностями является:

финансирование их деятельности из бюджета по результату, само стоятельное распоряжение любыми доходами и самостоятельная ответственность по обязательствам.

Основные различия между ГМАНО и АУ состоят в следующем:

ГМАНО предоставляет социальные услуги на договорной основе, тогда как АУ – на основе обязательных заданий собственника; АУ государственное имущество передается на праве оперативного управления, а ГМАНО – на праве собственности.

Однако законопроекты не дают ответа на ряд принципиальных вопросов, без решения которых практическая реструктуризация бюджетной сети невозможна. В частности, они не содержат четких критериев выбора организационно правовой формы для преобра зования бюджетных учреждений при наличии явных преимуществ статуса ГМАНО для коллектива бюджетного учреждения. Это соз дает риск того, что выбор варианта реорганизации будет опреде ляться неформальными отношениями учреждений с главными распорядителями бюджетных средств.

В этих условиях целесообразно избрать одну из двух стратегий:

1) отложить внедрение новых организационно правовых форм в бюджетном секторе до уточнения концепции реформы, что пред полагает:

- определение критериев выбора варианта реорганизации;

- обеспечение разумного баланса прав и обязанностей ГМАНО и АУ;

- определение круга бюджетных учреждений, которые не подле жат реорганизации (учреждение необходимо сохранить в су ществующей форме, если оно является монополистом на ло кальном рынке, а услуги должны предоставляться этим учреж дением населению независимо от затрат);

- обеспечение возможности совместного учреждения АУ и ГМАНО различными органами власти (местного самоуправле ния) и (или) частными лицами;

2) начать частичное внедрение новых организационно правовых форм в отдельных отраслях бюджетного сектора экспе риментальным путем в рамках действующего законодательства, которое позволяет преобразовывать учреждения в фонды и авто номные некоммерческие организации.

При выборе этой стратегии необходимо соблюдать указанные выше условия допустимости преобразования бюджетных учрежде ний, а также следующие условия:

- отбирать подлежащие реорганизации учреждения преимуще ственно из числа тех, которые имеют высокий удельный вес внебюджетных доходов, так как это свидетельствует о доста точно высокой степени готовности учреждения к функциониро ванию в рыночных условиях;

- свести к минимуму масштабы применения принудительной (т.е. без учета мнения коллектива учреждения) реорганизации;

- использовать преимущественно общественный контроль за организациями, созданными в процессе преобразования бюд жетных учреждений (через наблюдательные советы с участием общественности).

В подразделе 3 данного раздела предлагается следующий на бор альтернативных смете способов финансирования предостав ления социальных услуг: нормативно целевое финансирование, договорное финансирование и субсидирование потребителя.

Под нормативно целевым финансированием понимается возмещение расходов на оказание конкретных услуг конкретным категориям потребителей по единым нормативам финансовых за трат на оказание соответствующих услуг, устанавливаемым в ад министративном порядке. Этот способ финансирования применим к организациям, которым государство вправе устанавливать обя зательные задания по предоставлению социальных услуг, т.е.

бюджетным и автономным учреждениям. Нормативно целевое финансирование не противоречит Бюджетному кодексу РФ и мо жет применяться к бюджетным учреждениям без их реорганиза ции. Нормативы финансовых затрат могут быть простыми (т.е.

едиными для всех потребителей) либо сложными (т.е. дифферен цируемыми в зависимости от особенностей потребителя, вида или условий оказания услуг и иных факторов). Финансирование по единым для всех потребителей нормативам обычно именуется нормативно подушевым финансированием.

Нормативно целевое финансирование позволяет сократить расходы бюджета на покрытие необоснованных издержек постав щиков услуг (так как нормативы рассчитываются исходя из сред нестатистических затрат на их оказание). Однако при нормативно целевом финансировании конкуренция поставщиков ограничена:

во первых, при административном установлении нормативов она не сказывается на цене услуг, во вторых, возможность установле ния нормативов на уровне ниже затрат на оказание услуг снижает заинтересованность поставщика в привлечении потребителей.

Необходимым требованием эффективной организации норма тивно целевого финансирования является его одноканальность либо прозрачность принципов распределения средств по сопутст вующим каналам финансирования.

Нормативно целевое финансирование не предполагает необ ходимости осуществления контроля за направлениями расходова ния средств, полученных учреждением в качестве оплаты оказан ных им услуг, который в перспективе должен быть заменен контро лем за объемом и качеством услуг.

Под договорным финансированием, или социальным зака зом, понимается финансирование предоставления социальных услуг по договору между государством и поставщиком услуг при наличии свободы сторон заключать соответствующий договор. До говорное финансирование применимо к ГМАНО и организациям частного сектора.

В системе социального заказа конкуренция между поставщика ми услуг выражена в большей степени по сравнению с норматив но целевым финансированием, однако стоимость социальных ус луг не поддается административному контролю со стороны госу дарства. Методом, направленным на минимизацию цены услуг, при этом должен быть конкурсный порядок размещения социаль ного заказа, однако он эффективен только на конкурентных рын ках. Это ограничивает применение социального заказа в тех об ластях, где государство связано обязательствами по предоставле нию бесплатных услуг для всех потребителей (имеются в виду об щее, начальное и среднее профессиональное образование, а так же здравоохранение).

Переход к предоставлению услуг на договорной основе следует осуществлять поэтапно и при наличии на соответствующей терри тории нескольких организаций, оказывающих соответствующие услуги. Для этого в процессе бюджетного планирования можно ор ганизовывать конкурсы на право заключения договоров на оказа ние социальных услуг между действующими на соответствующей территории бюджетными учреждениями и частными организация ми. Стартовой ценой на таких конкурсах, превышение которой вле чет их признание несостоявшимися, должен быть рассчитанный исходя из возможностей бюджета на очередной год норматив фи нансовых затрат на предоставление данных услуг. В случае если размещение социального заказа на конкурсной основе оказалось невозможным, следует использовать нормативно целевое финан сирование.

Для создания предпосылок к усилению конкуренции между по ставщиками при нормативно целевом и договорном финансиро вании важно обеспечить потребителю право выбора поставщика услуг. Это предполагает отказ от закрепления за поставщиками услуг определенного контингента потребителей. Договор (зада ние) на предоставление социальных услуг должен определять со ответственно цену или норматив финансирования на единицу ус луг и ограничения объема услуг на 1 потребителя. Распределение бюджетных расходов на оказание услуг между конкретными их по ставщиками должно осуществляться исходя из установленной до говором цены услуг (или норматива финансовых затрат на их ока зание) и фактического объема их предоставления.

Субсидирование потребителя заключается в предоставлении гражданам бюджетных средств для частичной компенсации их рас ходов на приобретение определенных услуг. Хотя для обеспечения целевого использования субсидии она перечисляется выбранному потребителем поставщику услуг, в отличие от нормативно целевого и договорного финансирования с использованием вау черов получателем бюджетных средств является именно потреби тель. Учитывая, что риск выбора поставщика лежит на потребите ле, государство не гарантирует последнему ни цены, ни качества услуг. Обязательство государства ограничивается уплатой граж данину фиксированной суммы. Субсидирование потребителя при менимо для финансирования услуг, которые государство считает возможным предоставлять на условиях соплатежей граждан, и при отсутствии государственного контроля за качеством услуг.

В процессе подготовки проекта федерального бюджета на 2005 г.

впервые в российской практике была предпринята попытка ис пользовать методологию бюджетирования, ориентированного на результат. Всеми федеральными министерствами и ведомст вами на единой методологической основе были подготовлены бюджетные доклады, в которых описаны основные результаты их работы за отчетный трехлетний период, определены цели и задачи их деятельности на среднесрочную перспективу, а также система показателей для оценки ее результативности. Большая часть рас ходов на содержание министерств и ведомств теперь распределе ны по так называемым ведомственным целевым программам, т.е.

увязаны с конкретными направлениями деятельности структурных подразделений ведомств и их ожидаемыми результатами. Одно временно была создана правовая база для встраивания в россий ский бюджетный процесс практики среднесрочного целевого пла нирования и совершенствования института бюджетных докладов.

Удлинению периода бюджетного планирования и учету ранее принятых обязательств в процессе составления бюджета должно содействовать включение в перспективный финансовый план рас пределения между субъектами бюджетного планирования ассиг нований на выполнение действующих и вновь принимаемых рас ходных обязательств на трехлетний период. Отступления от ранее утвержденных параметров перспективного финансового плана в процессе составления бюджета на очередной год должны мотиви роваться. В то же время перспективный финансовый план законо дательно не утверждается, что обеспечивает необходимую степень адаптивности финансовой политики к изменениям социально экономической ситуации.

Внедрение в российский бюджетный процесс методов бюд жетирования, ориентированного на результат, создает предпо сылки для развития процессов целеполагания при проведения бюджетной политики, более прозрачного сопоставления затрат с результатами и принятия более рациональных решений. Вместе с тем анализ практики подготовки Сводного бюджетного доклада Правительства и бюджетных докладов федеральных министерств показывает, что серьезные изъяны в методологии целевого плани рования порождают формальное отношение министерств к подго товке докладов, что снижает эффективность предложенного инст румента бюджетного процесса.

Теоретически правильное требование о том, чтобы целям и за дачам, которые ставятся субъектами бюджетного планирования, соответствовали количественные показатели их достижения, при вело – в сочетании с ограниченностью возможностей сбора необ ходимой статистической информации – к искажению логической последовательности планирования. Показатели результативности, которые по идее должны подстраиваться под цели и задачи, фак тически выступили на первый план, так как при составлении бюд жетного доклада министерства вынуждены подстраивать цели и задачи под доступные статистические показатели. Для снятия ост роты этой проблемы необходимо разработать альтернативную систему сбора данных для оценки количественных показателей результативности деятельности ведомств.

Не менее значимой является проблема несоответствия набора поставленных субъектами бюджетного планирования целей и за дач объему их полномочий. Одним из способов решения этой про блемы может быть ужесточение требований к описанию средств достижения поставленных целей и задач в бюджетных докладах с точки зрения демонстрации зависимости между конкретными дей ствиями субъектов бюджетного планирования и получаемым ре зультатом.

Еще одна проблема состоит в ограниченности возможностей для независимой внешней оценки численных значений содержа щихся в бюджетных докладах показателей результативности. Это связано с отсутствием необходимой для сопоставительного ана лиза информационной базы не только по другим странам, но за частую и по аналогичным внутренним показателям прошлых лет.

Таким образом, фактически у Правительства на сегодняшний день нет возможности судить, высоки предложенные ведомствами зна чения показателей или низки, а значит, можно ли считать деятель ность ведомства достаточно результативной. Существуют и дру гие, более мелкие недостатки в методологии подготовки бюджет ных докладов министерств.

Pages:     | 1 |   ...   | 70 | 71 || 73 | 74 |   ...   | 79 |



© 2011 www.dissers.ru - «Бесплатная электронная библиотека»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.