WWW.DISSERS.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

   Добро пожаловать!

Pages:     | 1 |   ...   | 45 | 46 || 48 | 49 |   ...   | 79 |

Доклады министерств рассматривались Правительственной комиссией по повышению результативности бюджетных расходов, уточнялись по итогам рассмотрения и были обобщены в Сводном докладе о результатах и основных направлениях деятельности Правительства РФ. В целях создания стимулов к повышению каче ства бюджетного планирования в законе о федеральном бюджете на 2005 г. предусмотрено выделение 180 млн руб. в качестве до полнительного финансирования для министерств, представивших лучшие бюджетные доклады.

Одновременно была создана правовая база для встраивания в российский бюджетный процесс практики среднесрочного целево го планирования и совершенствования института бюджетных док ладов. В настоящее время в эту нормативно правовую базу входят:

«Концепция реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004–2006 гг.» и «Положение о докладах о результа тах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования», утвержденные Постановлением Правительства России от 22 мая 2004 г. № 249, «Положение о разработке пер спективного финансового плана Российской Федерации и проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной фи нансовый год», утвержденное Постановлением Правительства от 6 марта 2005 г. № 118. Кроме того, МЭРТом РФ подготовлен про ект Постановления Правительства «О порядке разработки Сводно го доклада о результатах и основных направлениях деятельности Правительства Российской Федерации».

Так, «Положение о разработке перспективного финансового плана Российской Федерации и проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год» создает необходимые предпосылки для внедрения методов БОР за счет включения в перспективный финансовый план распределения ме жду субъектами бюджетного планирования ассигнований на вы полнение действующих и вновь принимаемых расходных обяза тельств на трехлетний период. Любые отступления от ранее утвер жденных параметров перспективного финансового плана в про цессе составления бюджета на очередной год должны мотивиро ваться. Это удлиняет период бюджетного планирования, обеспе чивает преемственность государственной политики и учет ранее принятых обязательств в процессе составления бюджета, а значит, создает стимулы для оптимизации бюджетных расходов. В то же время перспективный финансовый план законодательно не утвер ждается, что обеспечивает необходимую степень адаптивности финансовой политики к изменениям социально экономической ситуации.

Проект Постановления Правительства «О порядке разработки Сводного доклада о результатах и основных направлениях дея тельности Правительства Российской Федерации» призван содей ствовать повышению качества этого документа за счет конкрети зации требований к его содержанию в части оценки рисков недос тижения поставленных целей, выделения межведомственных за дач и задач, решение которых возможно только во взаимодействии с другими уровнями публичной власти.

В перспективе планируется распространение механизмов БОР (в том числе формализованных показателей результатов деятель ности) на уровень структурных подразделений федеральных орга нов исполнительной власти и подведомственных им учреждений.

Это требует разработки концепции реформирования бюджетного процесса на внутриведомственном уровне, включая механизмы трансформации целей и задач субъектов бюджетного планирова ния в цели и задачи получателей бюджетных средств. Кроме того, в рамках административной реформы предусматривается форми рование системы повышения мотивации государственных служа щих на основе использования показателей результативности в ин дивидуальных контрактах и должностных регламентах. Для успеха преобразований в ближайшем будущем необходимо создание эффективных систем мониторинга показателей результативности деятельности субъектов бюджетного планирования и бюджетной сети.

Концептуально установка на внедрение в российский бюджет ный процесс методов бюджетирования, ориентированного на ре зультат, не вызывает сомнений. Это создает предпосылки для раз вития процессов целеполагания при проведении бюджетной поли тики, более прозрачного сопоставления затрат с результатами и принятия более рациональных, с точки зрения общественных ин тересов, решений.

Вместе с тем анализ практики подготовки Сводного бюджетно го доклада Правительства и докладов федеральных министерств о результатах и основных направлениях их деятельности позволяет сделать вывод о необходимости весьма осторожного отношения к этому новому инструменту бюджетного процесса. Серьезные изъ яны в методологии планирования по методу БОР порождают фор мальное отношение министерств к подготовке докладов (по край ней мере, значительной их части). А это снижает действенность предложенного инструмента бюджетного процесса в качестве средства повышения его эффективности.

Теоретически правильное требование о том, чтобы целям и за дачам, которые ставятся субъектами бюджетного планирования, соответствовали количественные показатели их достижения, в со четании с ограниченностью возможностей сбора необходимой статистической информации, привело к искажению логической последовательности планирования. Показатели результативности, которые по идее должны подстраиваться под цели и задачи, фак тически выступили на первый план. При составлении бюджетного доклада министерства сначала оценивают, какие статистические показатели они могут собрать, а уже потом «придумывают» цели и задачи, о реализации которых можно судить по этим показателям.

Для снятия остроты отмеченной проблемы, очевидно, потребуется длительный переходный период, в ходе которого предстоит обес печить соответствие системы показателей результативности дея тельности федеральных министерств доступным статистическим ресурсам. Пока же эта задача не решена, следует смягчить предъ являемые министерствам требования к представлению измери мых показателей результативности деятельности, в том числе за счет предоставления министерствам возможности замены стати стически наблюдаемых индикаторов данными выборочных ведом ственных наблюдений, социологических опросов и пр.

Не менее значимой является проблема разграничения политиче ских и функциональных критериев оценки деятельности федераль ных органов исполнительной власти. С одной стороны, в условиях рыночной экономики органы власти имеют достаточно ограничен ный набор инструментов влияния на социально экономические процессы, и их активное вмешательство в деятельность хозяйст вующих субъектов не приветствуется. С другой – Правительство традиционно признается ответственным за все, что происходит в стране. Наиболее явно это противоречие отразилось в бюджетных докладах министерств промышленного блока, которые, не имея в своем распоряжении разветвленной бюджетной сети и серьезных инструментов влияния, часто ставили перед собой такие амбициоз ные задачи, как повышение объемов производства конкурентоспо собной продукции в подведомственных отраслях. Одним из спосо бов решения этой проблемы может быть ужесточение требований к описанию средств достижения поставленных целей и задач в ве домственных бюджетных докладах с точки зрения демонстрации зависимости между конкретными действиями субъектов бюджетно го планирования и получаемым результатом.

Однако и у министерств социального блока, которые распола гают обширной сетью подведомственных учреждений, зачастую наблюдался разрыв между объемом полномочий и набором по ставленных задач. Например, Министерство образования и науки ставило перед собой цели в области развития среднего образова ния, несмотря на то, что соответствующие образовательные учре ждения находятся в ведении субнациональных властей и финанси руются из региональных и местных бюджетов. Из сказанного выте кает необходимость постановки целей и задач в привязке к выде ленным зонам ответственности различных уровней бюджетной системы. При этом в деятельности федеральных органов власти акцент должен быть сделан на выстраивании косвенных инстру ментов влияния на те аспекты функционирования подведомствен ных отраслей, которые финансируются другими уровнями бюд жетной системы (субъектами Федерации, муниципалитетами).

Проблема взаимодействия с другими уровнями публичной вла сти для реализации целей федеральной политики проявляется не только на уровне докладов министерств. В Сводном докладе Прави тельства должен присутствовать раздел «Региональные аспекты достижения целей Правительства Российской Федерации» при от сутствии ясности по вопросу о том, на какой организационной осно ве планируется задействовать регионы для реализации стратегии федерального Правительства. Представляется, что принудительное возложение на региональные и местные органы власти заданий по реализации целей федерального Правительства противоречило бы логике проведенной в 2003–2004 гг. реформы системы разграниче ния полномочий между Российской Федерацией, ее субъектами и органами местного самоуправления. По нашему мнению, содержа нием раздела Сводного доклада, посвященного региональным ас пектам достижения целей Правительства РФ, могут быть только со гласованные с региональными властями совместные программы в сферах совместной компетенции.

Даже если бы предложенные в бюджетных докладах показатели результативности не вызывали возражений с точки зрения реали стичности и релевантности полномочиям ведомств, возможности для независимой внешней оценки их численных значений весьма ограни чены. Это связано с отсутствием необходимой для сопоставительно го анализа информационной базы не только по другим странам, но зачастую и по аналогичным внутренним показателям прошлых лет.

Таким образом, фактически у Правительства на сегодняшний день нет возможности судить, высоки предложенные ведомствами значе ния показателей или низки, а значит, можно ли считать деятельность ведомства достаточно результативной. Кроме того, в настоящее время не налажена экспертная оценка запрашиваемого ведомствами под те или иные программы объема финансирования с точки зрения его достаточности или избыточности.

Существуют и другие, более мелкие недостатки в методологии подготовки бюджетных докладов министерств. Например, не оп ределена методология оценки эффективности регулятивной и кон трольно надзорной деятельности органов исполнительной власти;

не урегулирован вопрос о типах расходов, которые допускается относить к непрограммным; отсутствует порядок координации по казателей деятельности субъектов бюджетного планирования, ру ководство которыми осуществляет Президент России; пока не уда лось обеспечить вычленение межведомственных целей и задач, для решения которых была бы целесообразна координация ведом ственных целевых программ.

Необходимо уточнить соотношение Сводного бюджетного док лада и докладов субъектов бюджетного планирования о результа тах и основных направлениях деятельности с ранее применявши мися документами среднесрочного планирования, в частности, с программой социально экономического развития Российской Фе дерации на среднесрочную перспективу и стратегиями развития различных отраслей. Сосуществование плановых документов, со ставленных на разной методологической основе, но рассчитанных на один и тот же период времени, подрывает значение и статус ка ждого из них. Представляется, что Сводный бюджетный доклад должен заменить программу социально экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу, что не ис ключает возможности существования отдельного документа, опи сывающего программу развития на долгосрочную (например, 10 лет) перспективу.

Принимая во внимание отмеченные недостатки новых инстру ментов бюджетного планирования, следует признать правильным отказ от идеи распределения ассигнований между ведомственными бюджетами на основе оценки результативности и предоставления субъектам бюджетного планирования, получившим высокие оценки с точки зрения качества финансового управления, большей свободы перераспределения средств внутри ведомственных бюджетов. Хотя теоретически БОР предполагает увязку финансирования с оценкой эффективности расходов, на наш взгляд, на данном этапе реформы такая увязка – в масштабах больших, чем распределение некоего премиального фонда – была бы преждевременна. В отсутствие аде кватных критериев оценки результатов деятельности субъектов бюджетного планирования и представлений о том, какой уровень затрат на достижение этих результатов может считаться экономиче ски обоснованным, снятие контроля за направлениями расходова ния средств может привести к росту бюджетных расходов. Дости жение установленных целей не означает, что они не могли быть дос тигнуты с меньшими затратами, а значит, не дает оснований отка зываться от контроля за обоснованностью затрат.

Проведенный анализ докладов о результатах и основных на правлениях деятельности федеральных министерств и Сводного бюджетного доклада свидетельствует о необходимости совершен ствования методологии их разработки. Пересмотр рекомендуется по следующим направлениям:

- отказ в рамках бюджетного процесса от определения целей федеральных ведомств путем нахождения измеримых состав ляющих обобщенных целей социально экономического разви тия страны. Использование таких измеримых составляющих оправдано в качестве индикаторов достижения целей, но не в качестве целевых показателей для оценки деятельности ве домств, производимой в рамках бюджетного процесса;

- увеличение числа уровней конкретизации целей (увеличение числа ярусов в дереве целей) для обеспечения более плавного перехода от обобщающих целей к целям и задачам, достиже ние которых соответствует возможностям каждого ведомства;

- формулирование качественных и количественных характери стик, позволяющих судить о степени достижения целей, только применительно к конкретным задачам и программам деятельности ведомств;

- более развернутое описание целевых программ, раскрываю щее механизмы, используемые в них для выполнения соответствующих задач.

Во всяком случае, очевидно, что переход от действующей сис темы бюджетного планирования к бюджетированию по результа там требует длительного периода адаптации. При этом построе ние системы показателей результативности, которое сейчас выхо дит на первый план, не должно быть основным содержанием этого процесса. Основной же упор должен быть сделан на разработке системы целей и задач их достижения и выделении видов деятель ности, связывающих решение задач с необходимым для достиже ния определенных результатов объемом ресурсов.

Pages:     | 1 |   ...   | 45 | 46 || 48 | 49 |   ...   | 79 |



© 2011 www.dissers.ru - «Бесплатная электронная библиотека»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.