WWW.DISSERS.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

   Добро пожаловать!

Pages:     | 1 |   ...   | 44 | 45 || 47 | 48 |   ...   | 79 |

В настоящее время предоставлением социальных услуг зани маются исключительно учреждения, находящиеся в администра тивном подчинении органов власти, финансирование которых осуществляется на основе сметы, что не создает стимулов для по вышения эффективности их деятельности. Реформирование бюд жетной сети должно осуществляться в направлении разделения функций поставщиков и заказчиков социальных услуг, расширения круга потенциальных поставщиков услуг и механизмов их взаимо действия с государством. Целью реформы является внедрение элементов рыночных отношений во взаимодействие между субъ ектами системы предоставления социальных услуг, в первую оче редь – конкуренции между их поставщиками. Конкуренция должна создать стимулы для снижения издержек на оказание услуг, улуч шения их качества и тем самым обеспечить повышение эффектив ности соответствующих бюджетных расходов.

Идея расширения круга поставщиков социальных услуг нашла отражение в пакете законопроектов о внедрении новых организа ционно правовых форм в бюджетном секторе, работа над которым ведется МЭРТом РФ. Указанные законопроекты предполагают внедрение двух альтернативных бюджетному учреждению форм организаций: автономных учреждений (АУ) и государственных (му ниципальных) автономных некоммерческих организаций (ГМАНО).

Общими для обеих организационно правовых форм особенно стями, отличающими их от бюджетных учреждений, являются сле дующие: финансирование их деятельности из бюджета по резуль тату, самостоятельное распоряжение любыми доходами и само стоятельная ответственность по обязательствам. Основные разли чия между ГМАНО и АУ состоят в том, что:

- ГМАНО предоставляет социальные услуги на договорной основе, тогда как АУ – на основе обязательных заданий собственника;

- АУ государственное имущество передается на праве опера тивного управления, ГМАНО – на праве собственности.

Вместе с тем законопроекты не содержат достаточного регули рования некоторых принципиальных вопросов, без решения кото рых практическая реструктуризация бюджетной сети невозможна.

Главным их недостатком представляется отсутствие четких крите риев выбора организационно правовой формы для преобразова ния бюджетных учреждений при том, что статус ГМАНО дает кол лективу бюджетного учреждения явные преимущества. Фактически законопроекты позволяют осуществлять бесплатную передачу ГМАНО государственного недвижимого и ценного движимого имущества при отсутствии у последнего обязательств по предос тавлению бесплатных услуг и отсутствии у учредителя права на по лучение доходов от использования этого имущества. В отсутствие четкого ответа на вопрос, в каких случаях бюджетное учреждение подлежит преобразованию в АУ, а в каких – в ГМАНО, возникает риск, что выбор варианта реорганизации будет осуществляться по результатам индивидуальных согласований между бюджетным уч реждением и его учредителем.

Учитывая социальное значение реформы бюджетного сектора, без решения обозначенных выше вопросов начинать ее чрезвы чайно рискованно. В этих условиях целесообразно избрать одну из двух стратегий:

1. Отложить внедрение новых организационно правовых форм в бюджетном секторе до уточнения концепции реформы, в ходе которого необходимо решить, в частности, следующие вопросы:

- уточнить основания для выбора варианта реорганизации;

- «уравновесить» положение ГМАНО и АУ, исключив возмож ность передачи в собственность ГМАНО недвижимого и доро гостоящего движимого имущества. Такое имущество может передаваться ГМАНО только на правах аренды, условия кото рой должны дифференцироваться в зависимости от участия ГМАНО в выполнении государственного социального заказа;

- запретить преобразование в ГМАНО учреждений, являющихся монополистами на локальном рынке услуг общего, начального и среднего профессионального образования и здравоохранения;

- предусмотреть возможность совместного учреждения АУ и ГМАНО различными органами власти (местного самоуправле ния) и (или) частными лицами.

2. Начать частичное внедрение новых организационно правовых форм в отдельных отраслях бюджетного сектора экспе риментальным путем в рамках действующего законодательства, которое позволяет преобразовывать учреждения в фонды и авто номные некоммерческие организации.

При выборе этой стратегии необходимо соблюдать указанные выше условия допустимости преобразования бюджетных учрежде ний, а также следующие условия:

- отбирать подлежащие реорганизации учреждения преимуще ственно из числа тех, которые имеют высокий удельный вес внебюджетных доходов, так как это свидетельствует о доста точно высокой степени готовности учреждения к функциониро ванию в рыночных условиях, в первую очередь – о наличии пла тежеспособного спроса на его услуги;

- чтобы смягчить оппозицию реформе со стороны работников бюджетных учреждений и исключить преобразование в новые организационно правовые формы учреждений, не имеющих управленческого потенциала для самостоятельного хозяйство вания, следует свести к минимуму масштабы применения при нудительной (т.е. без учета мнения коллектива учреждения) реорганизации;

- использовать преимущественно общественный контроль за организациями, созданными в процессе преобразования бюд жетных учреждений. Это означает, что ключевую роль в управ лении новыми организациями должны играть попечительские (наблюдательные) советы, формирующиеся с привлечением общественности.

Можно предложить следующий набор альтернативных смете способов финансирования предоставления социальных услуг:

нормативно целевое финансирование, договорное финансирова ние и субсидирование потребителя.

Под нормативно целевым финансированием понимается возмещение расходов на оказание конкретных услуг конкретным категориям потребителей по единым нормативам финансовых за трат на оказание соответствующих услуг, устанавливаемым в ад министративном порядке. Нормативно целевое финансирование применимо к бюджетным и автономным учреждениям, т.е. к орга низациям, которые не вправе отказаться от предоставления услуг, оплачиваемых по этим нормативам. В зависимости от отраслевой специфики нормативы финансовых затрат могут быть едиными для всех потребителей либо дифференцироваться в зависимости от особенностей потребителя, вида или условий оказания услуг и иных факторов. Финансирование по единым для всех потребите лей нормативам обычно именуется нормативно подушевым фи нансированием. Нормативно целевое финансирование не проти воречит Бюджетному кодексу РФ и может применяться к бюджет ным учреждениям без их реорганизации.

При последовательном применении нормативно целевое фи нансирование позволяет исключить финансирование за счет бюд жета затрат на осуществление коммерческой деятельности бюд жетных учреждений и сократить расходы бюджета на покрытие не обоснованных издержек поставщиков услуг (так как нормативы рассчитываются исходя из среднестатистических затрат на их ока зание).

Однако при нормативно целевом финансировании конкуренция поставщиков ограничена рядом факторов. Во первых, конкурен ция не сказывается на цене услуг, а значит, теоретически позволя ет поддерживать нормативы на завышенном уровне. Если же нор мативы финансовых затрат не будут покрывать рациональную по требность в средствах на предоставление услуг, поставщики, пре доставляющие услуги более высокого качества, не будут заинте ресованы в их оказании, что ограничит для потребителей возмож ности выбора.

Необходимым требованием к эффективной организации норма тивно целевого финансирования является его одноканальность либо прозрачность принципов распределения средств по сопутст вующим каналам финансирования. Хотя нормативно целевое фи нансирование практически применяется в системе ОМС и ГИФО, до сих пор оно использовалось наряду с традиционным сметным финансированием. Это значительно ограничивает конкуренцию между поставщиками услуг, так как при непрозрачности распреде ления сметных ассигнований нормативы затрат на оказание соци альных услуг для разных учреждений на практике оказываются не одинаковыми.

Теоретически нормативно целевое финансирование не пред полагает необходимости осуществления контроля за направле ниями расходования средств, полученных учреждением в качестве оплаты оказанных им услуг, так как такой контроль снижает хозяй ственную самостоятельность учреждения, степень его адаптивно сти к меняющимся рыночным условиям и запросам потребителя, а, в конечном счете, препятствует снижению издержек на предостав ление услуг. Поэтому в перспективе контроль за расходованием бюджетных ресурсов, полученных в качестве оплаты услуг, должен быть заменен контролем за объемами и качеством предоставляе мых услуг. В настоящее время этому препятствует наличие норм Бюджетного кодекса РФ, предполагающих казначейский контроль за исполнением смет бюджетных учреждений по расходам, и от сутствие отлаженных процедур контроля за объемами и качеством предоставляемых услуг.

Вместе с тем при переходе к нормативно целевому финансиро ванию в условиях действующего Бюджетного кодекса можно по степенно смягчать контроль за направлениями расходования средств бюджетных учреждений, полученных в качестве оплаты услуг, за счет укрупнения статей расходов, по которым утвержда ются сметы, и упрощения процедур утверждения и корректировки смет.

Под договорным финансированием, или социальным зака зом, понимается финансирование предоставления социальных услуг по договору между государством и поставщиком услуг при наличии свободы сторон заключать соответствующий договор. До говорное финансирование применимо к ГМАНО и организациям частного сектора.

В системе социального заказа конкуренция между поставщика ми услуг выражена в большей степени по сравнению с норматив но целевым финансированием, при котором принудительное раз мещение заданий и возможность установления нормативов на уровне, не покрывающем затрат на предоставление услуг, ограни чивает заинтересованность поставщиков.

Вместе с тем при договорном финансировании стоимость со циальных услуг не поддается административному контролю со стороны государства. Это ограничивает применение социального заказа в тех областях, где государство связано обязательствами по предоставлению бесплатных услуг для всех потребителей, т.е. в общем, начальном и среднем профессиональном образовании, а также в здравоохранении.

Переход к предоставлению услуг на договорной основе следует осуществлять поэтапно и при условии наличия на соответствую щей территории нескольких государственных и негосударственных организаций, оказывающих соответствующие услуги. Для этого в процессе бюджетного планирования можно организовывать кон курсы на право заключения договоров на оказание социальных ус луг между действующими на соответствующей территории бюд жетными учреждениями и частными организациями. Стартовой ценой на таких конкурсах, превышение которой влечет их призна ние несостоявшимися, должен быть рассчитанный исходя из воз можностей бюджета на очередной год норматив финансовых за трат на предоставление данных услуг. В случае если размещение социального заказа на конкурсной основе оказалось невозмож ным, следует использовать нормативно целевое финансирование.

При нормативно целевом и договорном финансировании важно обеспечить потребителю право выбора поставщика услуг, что предполагает отказ от закрепления за поставщиками услуг опре деленного контингента потребителей. При этом государство мо жет гарантировать потребителю полностью бесплатное предос тавление услуг лишь в случае, если их поставщиком является уч реждение, финансируемое из соответствующего бюджета, или ор ганизация, с которой у государства имеется договор на оказание услуг. Распределение бюджетных расходов на оказание услуг ме жду конкретными их поставщиками должно осуществляться исходя из установленной договором цены услуг (или норматива финансо вых затрат на их оказание) и фактического объема их предостав ления. Для упрощения контроля за объемами услуг, предостав ляемых отдельными поставщиками, можно предусмотреть выдачу потребителям ваучеров (сертификатов) на приобретение услуг.

От нормативно целевого и договорного финансирования с ис пользованием ваучеров следует отличать субсидирование по требителя, которое заключается в предоставлении гражданам бюджетных средств для частичной компенсации их расходов на приобретение определенных услуг. Целевое использование бюд жетных средств при этом обеспечивается путем их перечисления выбранному потребителем поставщику услуг. Однако в отличие от нормативно целевого и договорного финансирования с использо ванием ваучеров при субсидировании получателем бюджетных средств является не поставщик услуг, а именно потребитель. Это означает, что в договорные отношения с поставщиком услуг вступа ет не государство, а потребитель. Соответственно государство не гарантирует потребителю ни цены, ни качества услуг. Обязательст во государства ограничивается уплатой гражданину фиксированной суммы в случае, если цели заключенного им с поставщиком услуг договора соответствуют целям предоставления субсидии.

С учетом отмеченных особенностей субсидирования потреби теля этот способ финансирования допустим применительно к ус лугам, которые государство в принципе считает возможным пре доставлять на условиях соплатежей граждан и при отсутствии го сударственного контроля за качеством услуг.

В процессе подготовки проекта федерального бюджета на 2005 г.

впервые в российской практике была предпринята попытка ис пользовать методологию бюджетирования, ориентированного на результат. Всеми федеральными министерствами и ведомст вами на единой методологической основе были подготовлены бюджетные доклады, в которых описаны основные результаты их работы за отчетный трехлетний период, определены цели и задачи их деятельности на среднесрочную перспективу, а также система показателей для оценки ее результативности. Одним из позитив ных следствий составления бюджетных докладов стало то, что большая часть расходов на содержание министерств и ведомств теперь распределена по так называемым ведомственным целевым программам, т.е. они увязаны с конкретными направлениями дея тельности структурных подразделений ведомств и их ожидаемыми результатами.

Pages:     | 1 |   ...   | 44 | 45 || 47 | 48 |   ...   | 79 |



© 2011 www.dissers.ru - «Бесплатная электронная библиотека»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.