WWW.DISSERS.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

   Добро пожаловать!

Pages:     | 1 |   ...   | 33 | 34 || 36 | 37 |   ...   | 79 |

• формирование механизмов стимулирования, образовательной и методической поддержки перехода к бюджетированию, ори ентированному на результат.

Рассмотрим подробно перечисленные направления совершен ствования бюджетирования, ориентированного на результат.

1. Развитие института Сводного доклада о результатах и основных направлениях деятельности Правительства РФ Обеспечение эффективной реализации государственной поли тики, в том числе в области расходов, требует эффективной меж ведомственной координации, в том числе – с точки зрения реали зации бюджетных целевых программ. Вместе с тем существующие механизмы бюджетного планирования в России еще не преду сматривают сопровождение эффективной межведомственной ко ординации бюджетных расходов, направленных на достижение од ной цели (вне института федеральных целевых программ). При этом в соответствии с Концепцией реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004–2006 гг. число феде ральных целевых программ должно быть существенно сокращено, в том числе – путем их преобразования в ведомственные целевые программы.

Эффективным инструментом координации ведомственных це левых программ должен стать Сводный доклад о результатах и ос новных направлениях деятельности Правительства РФ, институт которого формально введен Постановлением Правительства РФ от 23 декабря 2004 г. № 838. Первый вариант Сводного доклада, под готовленный в августе 2004 г., такой координации обеспечить не смог, поскольку ограничивался перечислением основных показа телей деятельности Правительства, целей, задач и показателей деятельности субъектов бюджетного планирования, не описывая межведомственные задачи.

В феврале 2005 г. Минэкономразвития России представило в Правительство проект Постановления «О порядке разработки Сводного доклада о результатах и основных направлениях дея тельности Правительства РФ».

Проект Постановления, готовившийся Минэкономразвития Рос сии, предполагает следующую структуру Сводного доклада:

1) результаты достижения целей Правительства РФ и субъектов бюджетного планирования в отчетном периоде;

2) цели деятельности Правительства РФ и субъектов бюджетно го планирования в плановом периоде;

3) комплекс планируемых и осуществляемых мер по достиже нию целей Правительства РФ;

4) региональные аспекты целей Правительства РФ;

5) сценарные условия функционирования экономики России на плановый период;

6) важнейшие риски достижения поставленных целей.

В 1 м разделе – «Результаты достижения целей Правительства РФ и субъектов бюджетного планирования в отчетном периоде» – для каждой цели Правительства должны приводиться:

- сопоставление запланированных и достигнутых значений пока зателей, характеризующих деятельность Правительства РФ и субъектов бюджетного планирования в отчетном периоде;

- анализ причин отклонения достигнутых значений показателей от запланированных.

На основе проведенного анализа делаются выводы о необхо димости:

- корректировки состава показателей, характеризующих дея тельность Правительства РФ и субъектов бюджетного плани рования по достижению целей, а также их численных значений;

- внесения изменений в действующие нормативные правовые акты, регулирующих расходные обязательства Российской Федерации;

- изменения распределения средств федерального бюджета между субъектами бюджетного планирования, а также подве домственными субъектам бюджетного планирования главными распорядителями средств федерального бюджета с учетом оценки действующих обязательств;

- корректировки состава ведомственных и федеральных целе вых программ, а также содержания мероприятий, не включен ных в состав ведомственных и федеральных целевых про грамм;

- перераспределения ответственности между субъектами бюд жетного планирования в рамках реализации целей Правитель ства РФ и межведомственных задач.

Во 2 м разделе – «Цели Правительства РФ и субъектов бюджет ного планирования в плановом периоде» – должно представляться краткое описание целей Правительства, состава и планируемых значений показателей достижения этих целей в плановом периоде, распределение ответственности между субъектами бюджетного планирования за их достижение. В данном разделе отражается со ответствие целей и задач субъектов бюджетного планирования це лям Правительства РФ, определяются межведомственные задачи.

Для каждой цели Правительства по основным группам должны представляться: краткое описание, планируемые значения показа телей достижения цели для каждого года планового периода, ха рактеристика относящихся к данной цели Правительства целей и задач субъектов бюджетного планирования, а также планируемые значения показателей их достижения.

В 3 м разделе – «Комплекс планируемых и осуществляемых мер по достижению поставленных целей» – должны содержаться сле дующие подразделы:

- «Деятельность субъектов бюджетного планирования по дости жению целей Правительства РФ»;

- «Планируемые институциональные реформы», этот подраздел включает описание реформ, предусмотренных Посланием Президента Федеральному Собранию Российской Федерации, Программой социально экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу;

- «Планируемые инфраструктурные проекты и проекты развития отдельных секторов экономики».

По каждому из подразделов должны быть приведены:

- перечень нормативных правовых актов с указанием их краткого содержания, ответственных исполнителей, сроков внесения проектов нормативных правовых актов на рассмотрение в Пра вительство РФ, Государственную Думу, принятия нормативных правовых актов Правительством РФ или федеральным органом исполнительной власти;

- перечень ведомственных и федеральных целевых программ с указанием периода их осуществления, планируемых значений показателей, характеризующих их реализацию;

- основные мероприятия субъектов бюджетного планирования, не включенные в ведомственные и федеральные целевые про граммы, с указанием даты и/или последовательности их осу ществления, планируемых значений показателей, характери зующих их реализацию;

- описание групп населения и экономических субъектов, интере сы которых затрагивают планируемые преобразования, в том числе количественная оценка возникающих издержек и выгод, механизмы компенсации и сглаживания негативных последст вий, оценка затрат на их осуществление;

В 4 м разделе – «Региональные аспекты целей Правительства РФ» для каждой цели Правительства должны приводиться:

- обоснование рассмотрения данной цели в разрезе субъектов Российской Федерации;

- планируемые значения показателей в разрезе субъектов Рос сийской Федерации в плановом периоде;

- перечень ведомственных и федеральных целевых программ, а также основные не включенные в ведомственные и федераль ные целевые программы мероприятия субъектов бюджетного планирования в разрезе субъектов Российской Федерации.

В 5 м разделе «Сценарные условия функционирования эконо мики России на плановый период» должны приводиться:

- характеристика внешних и внутренних факторов и условий со циально экономического развития страны;

- базовый (инерционный) и целевой прогноз основных показате лей развития экономики и социальной сферы в предстоящем периоде;

- ресурсные ограничения развития экономики и социальной сферы в плановом периоде (трудовые, инвестиционные, фи нансовые и др.).

В 6 м разделе «Важнейшие риски достижения поставленных целей» – должны содержаться качественное и количественное описание основных факторов, которые могут стать причиной не достижения запланированных показателей реализации целей Пра вительства РФ, и анализ возможных путей минимизации воздейст вия этих факторов.

Анализ влияния основных рисков в плановом периоде прово дится по следующим группам:

- риски изменения внешних условий развития;

- риски отклонения фактических значений показателей, характе ризующих внутренние процессы и факторы, от прогнозных зна чений;

- риски, связанные с изменением требуемых объемов ресурсов по сравнению с запланированными;

- риски нарушения сроков или недостаточности требуемых объ емов ресурсов;

- прочие риски.

По каждому риску должны приводиться: оценка вероятности его реализации, анализ последствий его реализации, меры по сниже нию отрицательных последствий от его реализации.

В целом утверждение рассматриваемого проекта порядка раз работки Сводного доклада должно содействовать повышению ка чества этого документа за счет детализации требований к его со держанию в части необходимости оценки рисков, выделения меж ведомственных задач и вопросов, связанных со взаимодействием с субъектами Российской Федерации. При этом предполагаются соответствующая детализация и расширение требований к содер жанию докладов о результатах и основных направлениях деятель ности субъектов бюджетного планирования.

Вместе с тем некоторые положения рассматриваемого проекта представляются спорными или требуют дополнительной прора ботки. Например, не вполне ясно соотношение Сводного доклада о результатах и основных направлениях деятельности Правительст ва с программой социально экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу, которую предполага ется сохранить в качестве инструмента бюджетного планирова ния106. Учитывая, что оба эти документа описывают программу дей ствий Правительства на среднесрочную перспективу, они могут либо дублировать друг друга, либо – если их разработка будет осуществляться различными органами – противоречить друг дру гу. В первом случае их сосуществование представляется излиш ним, во втором – вредным, так как противоречия между ними при ведут к размыванию целей и задач Правительственной политики.

Представляется, что Сводный бюджетный доклад должен заменить программу социально экономического развития Российской Фе дерации на среднесрочную перспективу, что не исключает воз можности существования отдельного документа, описывающего программу развития на долгосрочную (например, на 10 лет) пер спективу.

Помимо указанных двух документов, среднесрочное планиро вание осуществляется и путем разработки Стратегий развития различных отраслей (со своим «стратегическим» набором показа телей). Например, в настоящее время приняты Стратегия Россий ской Федерации в области развития науки и инноваций на период до 2010 г., Стратегия Российской Федерации в области развития образования на период до 2007 г. и пр. Появление таких отрасле вых стратегий наряду с бюджетными докладами субъектов бюд жетного планирования отчасти объясняется недостатками методо логии подготовки последних. В бюджетный доклад могут вклю чаться лишь те цели и задачи, степень реализации которых можно отследить на имеющейся статистической базе. Вследствие этого на будущее фактически закладываются сложившиеся и зафикси рованные тенденции, стратегические цели на уровне показателей В настоящее время необходимость разработки программы социально экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу предусмотрена Федеральным законом «О государственном прогнозировании и программах социально экономического развития Российской Федерации» от 20 июля 1995 г. № 115 ФЗ.

не могут быть уловлены. Поэтому появляется стремление на дру гой методологической основе разработать отраслевые стратегии развития. В результате планы деятельности некоторых субъектов бюджетного планирования одновременно описываются тремя до кументами: отраслевыми стратегиями, соответствующими разде лами Программы социально экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2005–2008 гг.) и бюд жетными докладами. Эти три документа в основе своей имеют разные методологические схемы и разные системы результирую щих показателей, но зачастую они рассчитаны на один и тот же пе риод времени. Это не столько приводит (или будет приводить) к различиям в принимаемых решениях, сколько подрывает значение и статус каждого из указанных документов, поскольку не продума ны механизмы их согласования и субординации. Одним из вариан тов решения указанной проблемы является увеличение горизонта отраслевых стратегий, которые должны задавать рамки развития (ставить цели) на значительно больший срок по сравнению с бюд жетными докладами министерств.

Как отмечалось выше, в Сводном докладе должен присутство вать раздел «Региональные аспекты достижения целей Правитель ства РФ», содержание которого раскрыто в проекте в недостаточ ной степени, чтобы понять, в какой мере и на какой основе плани руется задействовать регионы для реализации стратегии феде рального Правительства. Одна из позиций по этому вопросу, об суждавшаяся в процессе разработки проекта документа, состоит в том, что поставленные федеральным Правительством цели и зада чи должны непосредственно приниматься к исполнению на субна циональном уровне. Юридическим основанием для такой позиции может служить ст. 77 Конституции, согласно которой в пределах ведения Российской Федерации и ее полномочий по предметам совместного ведения федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федера ции образуют единую систему исполнительной власти. Вместе с тем, на наш взгляд, это положение неправильно толковать в том смысле, что Федерация вправе в одностороннем порядке возла гать на региональные органы исполнительной власти функции сво их агентов.

Смысл реализованной в 2003–2004 гг. реформы системы раз граничения полномочий между Российской Федерацией, ее субъ ектами и органами местного самоуправления состоит в том, что закрепленные за ними полномочия каждый уровень публичной власти осуществляет самостоятельно. С одной стороны, это означает, что Федерация не вправе вмешиваться в осуществле ние полномочий субъектов РФ, а с другой – что свои исключи тельные полномочия или полномочия по предметам совместного ведения она должна осуществлять прежде всего через федераль ные органы исполнительной власти. Делегирование таких полно мочий региональным органам власти допускается только при ус ловии их финансового обеспечения из федерального бюджета.

Pages:     | 1 |   ...   | 33 | 34 || 36 | 37 |   ...   | 79 |



© 2011 www.dissers.ru - «Бесплатная электронная библиотека»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.