WWW.DISSERS.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

   Добро пожаловать!

Pages:     | 1 |   ...   | 32 | 33 || 35 | 36 |   ...   | 79 |

Доработанные в рамках эксперимента бюджетные доклады представлялись в Минфин к 30 сентября. В эксперименте приняло участие 9 федеральных органов исполнительной власти, из кото рых 6 были признаны победителями (в том числе Минтранс, Мин сельхоз, Минэкономразвития и Федеральная служба занятости).

Следующая версия докладов субъектов бюджетного планиро вания, учитывавших замечания экспертов, а также проект Про граммы социально экономического развития Российской Федера ции на среднесрочную перспективу (2005–2008 гг.) были внесены федеральными органами исполнительной власти в Правительст венную комиссию к 20 декабря 2004 г. С конца февраля 2005 г. на чалось повторное обсуждение докладов субъектов бюджетного планирования на Правительственной комиссии по повышению ре зультативности бюджетных расходов, при этом по каждому докла ду рассматривается заключение Минэкономразвития. Новая вер сия докладов следующего бюджетного цикла (на 2006–2008 гг.) была внесена субъектами бюджетного планирования с учетом за мечаний, рассмотренных на Комиссии, 1 апреля 2005 г.

2. Основные проблемы, выявленные при подготовке бюд жетных докладов В ходе реализации первого этапа подготовки докладов о ре зультатах и основных направлениях деятельности субъектов бюд жетного планирования был создан ряд предпосылок для перехода к реальному механизму целевого бюджетирования. В частности, основная часть расходов была распределена в формате ведомст венных целевых программ (ВЦП). Широкое определение ВЦП, со держащееся в Положении о докладах (например, под ВЦП мог подразумеваться «комплекс мероприятий, выделяемых в аналити ческих целях и направленных на решение одной тактической зада чи»104), позволило распределить между пока еще «виртуальными» В соответствии с Положением о докладах, утвержденным Постановлением Пра вительства от 22 мая 2004 г. № 249, ведомственная целевая программа – это ут вержденный (планируемый к утверждению) субъектом стратегического планирова ВЦП значительную часть ранее считавшихся непрограммными расходов м обеспечить предпосылки для ускорения формирования на их базе уже формализованных ВЦП, после официального ут верждения порядка их разработки.

Значительным шагом вперед стала формализация целей и за дач субъектов бюджетного планирования, показателей результа тивности их деятельности, создавшая предпосылки для более эф фективного и осмысленного распределения расходов субъектов бюджетного планирования между бюджетными целевыми про граммами. Следует отметить, что в соответствии с поручением Правительства России при доработке докладов о результатах и основных направлениях деятельности субъектам бюджетного пла нирования было предложено ориентироваться на проект Програм мы социально экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2005–2008 гг.), разработанный Мин экономразвития России, что должно обеспечить соответствие бюджетных проектировок субъектов бюджетного планирования заявленным приоритетам государственной политики.

Вместе с тем при подготовке бюджетных докладов выявился ряд проблем, которые не были эффективно разрешены на данном этапе.

а) В области разработки и мониторинга показателей дея тельности субъектов бюджетного планирования 1. В рамках подготовленного в августе 2004 г. сводного докла да Правительства не удалось обеспечить вычленение межведом ственных целей и задач, для решения которых была бы целесооб разна координация ведомственных целевых программ105. Не уда лось найти четкого подхода, который бы позволил отделить пока затели деятельности отдельных федеральных органов исполни тельной власти от показателей, которые зависят от действий ния либо выделяемый им в аналитических целях комплекс мероприятий (направле ний расходования бюджетных средств), направленных на решение конкретной так тической задачи (в том числе на исполнение действующих федеральных законов и иных нормативных правовых актов).

Существующий институт федеральных целевых программ, призванный обеспе чить финансирование в первую очередь мероприятий, направленных на решение задач, имеющих межведомственный характер, охватывает далеко не полный пере чень межведомственных задач.

Правительства в целом либо других федеральных органов испол нительной власти.

2. Не удалось найти четкого методологического подхода, кото рый бы позволил определить, в какой мере те или иные тенденции социально экономического развития обусловлены деятельностью федеральных органов исполнительной власти, а в какой – объек тивными факторами. Например, неясно, насколько наблюдающий ся в последние годы в России экономический рост является след ствием политики Правительства.

3. Не удалось найти четкого методологического подхода отно сительно включения в показатели деятельности федеральных ор ганов исполнительной власти конечных результатов деятельности региональных и местных органов власти в сфере ответственности федеральных министерств. Например, осталось неопределенным, могут ли показатели эффективности системы начального и сред него образования, финансируемой исключительно из территори альных бюджетов, включаться в показатели федерального Мини стерства образования и науки, ответственного за реализацию об разовательной политики в стране в целом. Такая же ситуация сло жилась в отношении показателей Министерства здравоохранения и социального развития и ряда других.

4. В бюджетных докладах недостаточное внимание уделялось взаимосвязи показателей объема (структуры) расходов и резуль татов деятельности субъекта бюджетного планирования, а также формированию системы регулярной оценки рисков недостижения целей при выбранном варианте развития на основе результатов мониторинга.

5. Значительное количество показателей, включенных в докла ды, требует разработки методики расчета, а также организации мониторинга, отсутствующего в настоящее время. Не разграниче ны функции Федеральной службы государственной статистики и подразделений статистики отраслевых органов исполнительной власти в части сбора информации, на которой основаны многие показатели результативности, сформулированные в бюджетных докладах.

При всей скудости имеющейся статистической базы Методиче ские рекомендации по подготовке бюджетных докладов требуют, чтобы каждой цели и задаче соответствовали количественно изме римые показатели результативности. В этом контексте надо учи тывать две реальные опасности:

а) стремление оцифровать показатели, используя действую щую статистическую базу, не позволяет ставить стратегические цели, ибо имеющаяся система показателей в основном привязана к решению тактических задач;

б) изменение системы показателей, ее отрыв от действующей статистической базы приведет к тому, что будет утрачена хоть ка кая то основа для сопоставительного анализа.

Невозможность быстрого получения новых статистических дан ных делает выбор практически однозначно предопределенным в пользу первого варианта. Это означает, что новая технология бюд жетирования, ориентированная на результат, по факту будет пере носить в будущее сложившиеся тенденции.

6. Отсутствуют проработанные методические подходы для вы работки плановых значений показателей. В представленных субъ ектами бюджетного планирования докладах отсутствовало обос нование приводимых плановых значений показателей их деятель ности, что затрудняло их независимую оценку.

7. Методические рекомендации по подготовке докладов не пре дусматривают необходимости включения в доклады субъектов бюджетного планирования описания видов деятельности (по реа лизации задач), которое и позволяет в проектной практике пере ходить от целей и задач к описанию достигаемых результатов, а также к оценке необходимых ресурсов (расходов как на текущую деятельность, так и на цели развития). В итоге цели оказались предельно агрегированными и достаточно расплывчатыми (идео логическими, а не стратегическими), что привело к тому, что смена как целевых установок, так и задач под каждую из целей не влекла за собой никакого изменения предлагаемого набора показателей.

Отсутствие привязки показателей результативности к видам дея тельности привело к тому, что субъекты бюджетного планирования выбирали только те индикаторы, которые они могли «оцифровать» как в прошедшем (отчетном), так и в предстоящем (плановом) пе риоде.

8. Отсутствует порядок координации (свода) показателей дея тельности субъектов бюджетного планирования, руководство ко торыми осуществляет Президент России. Закрытость докладов о результатах и основных направлениях большинства данных феде ральных органов исполнительной власти не является оправданной и не соответствует мировой практике.

9. Не урегулирован вопрос о типах расходов, которые допуска ется относить к непрограммным. Некоторые ведомства затраты на заработную плату и административно управленческие затраты включали в бюджетные целевые программы, другие – в непро граммные расходы. Необходимо обеспечить единство подходов в этой области.

10. Не сформулированы методологические различия к планиро ванию деятельности органов исполнительной власти, организую щих предоставление государственных услуг, и министерств, вы полняющих преимущественно регулятивные и контрольно надзорные функции. Не определена методология оценки эффек тивности регулятивной и контрольно надзорной деятельности ор ганов исполнительной власти.

б) В области внедрения механизмов БОР на внутриведом ственном уровне Все описанные выше новации в области бюджетного планиро вания пока реализуются на уровне главных распорядителей бюд жетных средств и не затрагивают основную часть бюджетной сети – нижестоящих распорядителей и получателей бюджетных средств. При этом деятельность значительного числа субъектов бюджетного планирования, в первую очередь тех, кто организует предоставление государственных услуг, логично оценивать по по казателям деятельности подведомственной бюджетной сети. Это требует разработки концепции реформирования бюджетного про цесса на внутриведомственном уровне, включая механизмы трансформации целей и задач субъектов бюджетного планирова ния в цели и задачи получателей бюджетных средств.

Концепция реформирования бюджетного процесса на внутри ведомственном уровне должна, в частности, определять:

- порядок и процедуры формирования и реализации ведомст венных целевых программ, включая вопросы участия в их реа лизации бюджетных учреждений;

- методики оценки издержек и выгод бюджетных целевых про грамм (включая бюджетную эффективность);

- процедуры бюджетного планирования, распределения ассиг нований между подведомственными министерствам феде ральными службами, агентствами, бюджетными учреждениями с учетом результатов их деятельности;

- систему мониторинга и контроля эффективности деятельности структурных подразделений министерств, подведомственных им органов исполнительной власти, бюджетных учреждений;

- нормативы бюджетных расходов на единицу результата по ка ждому направлению деятельности министерств и ведомств;

- требования к повышению эффективности системы закупок то варов, работ и услуг на ведомственном уровне;

- задачи развития ведомственной системы управления финан сами, повышения оперативности и информативности финан совой отчетности ведомств и создаваемой системы отчетности о достигнутых результатах;

- требования к организации системы управления активами;

- требования к обеспечению энерго и ресурсоэффективности;

- требования к системе управления информационными техноло гиями;

- требования к системе управления персоналом (человеческими ресурсами);

- требования к организации системы управления рисками;

- требования к организации системы внутреннего ведомствен ного финансового контроля (внутреннего аудита).

Большинство соответствующих направлений деятельности в области повышения эффективности бюджетных расходов должны быть реализованы федеральными органами исполнительной вла сти, победившими в бюджетном эксперименте по внедрению ме тодов бюджетного планирования, ориентированных на результат.

Отдельной проблемой является отсутствие методических под ходов, обеспечивающих связь бюджетирования, ориентированно го на результат, с административной реформой. В частности, не решены задачи:

- формирования системы повышения мотивации государствен ных служащих на основе использования показателей результа тивности в индивидуальных контрактах с ключевыми сотрудни ками и должностных регламентах;

- развития механизмов и навыков «проектного управления», т.е.

организации сложного комплекса взаимосвязанных мероприя тий, ориентированных на достижение конечного результата;

- развития механизмов аутсорсинга деятельности федеральных органов исполнительной власти, т.е. практики передачи части функций, в том числе связанных с предоставлением услуг гра жданам и организациям, проведением части аналитических работ и др., сторонним организациям на контрактной основе.

Не решен вопрос ликвидации избыточных функций федераль ных органов исполнительной власти. В результате работы Прави тельственной комиссии по проведению административной ре формы, образованной в соответствии с Постановлением Прави тельства РФ от 31 июля 2003 г. № 451, был проведен анализ бо лее 5000 функций, исполняемых федеральными органами испол нительной власти. Половина из них были признаны полностью или частично избыточными. Однако лишь незначительная их часть, ко торая была закреплена только актами Правительства РФ или по ложениями о ведомствах, была упразднена. Основной массив избыточных функций, содержащихся в федеральных законах и указах Президента РФ и в принятых актах Правительства РФ, по прежнему сохранен (более чем 300 законов, десятки указов Пре зидента РФ, сотни Постановлений Правительства и актов ве домств).

3. Приоритетные направления развития механизмов бюд жетирования, ориентированного на результат Наряду с определением порядка разработки, утверждения и реализации ведомственных целевых программ и порядка средне срочного финансового планирования к числу важнейших направ лений совершенствования бюджетирования, ориентированного на результат, следует отнести:

• развитие института Сводного доклада о результатах и основ ных направлениях деятельности Правительства РФ;

• развитие института контракта государственной службы, пред полагающего введение показателей деятельности государственного служащего и привязку объемов оплаты его труда к достигнутым результатам;

• развитие системы статистических и социологических исследо ваний, направленных на обеспечение эффективного монито ринга результативности деятельности органов исполнительной власти и реализуемых ими бюджетных программ;

Pages:     | 1 |   ...   | 32 | 33 || 35 | 36 |   ...   | 79 |



© 2011 www.dissers.ru - «Бесплатная электронная библиотека»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.