WWW.DISSERS.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

   Добро пожаловать!

Pages:     | 1 |   ...   | 30 | 31 || 33 | 34 |   ...   | 79 |

В то же время субсидии могут с успехом применяться в случаях, когда государство (муниципальное образование) считает необхо димым содействовать отдельным категориям потребителей в при обретении услуг, которые по общему правилу оплачиваются сами ми потребителями. Целесообразность такого содействия может определяться принадлежностью потребителя к определенной со циальной группе или повышенным – по сравнению со средним – уровнем расходов отдельных категорий потребителей на приобре тение тех или иных социальных услуг, если такое превышение обу словлено объективными факторами. Например, государство (му ниципальное образование) может субсидировать приобретение дополнительных образовательных услуг детьми из бедных семей или особо одаренными детьми. Компенсация повышенных по сравнению со средним уровнем расходов отдельных категорий потребителей на приобретение социальных услуг может быть обу словлена, например, наличием у гражданина заболевания, лече ние которого требует применения лечебных процедур, не входя щих в Программы государственных гарантий оказания гражданам бесплатной медицинской помощи.

3.4. Внедрение методов бюджетирования, ориентированного на результат 3.4.1. Общая характеристика мероприятий, направленных на внедрение бюджетирования, ориентированного на результат Как было показано в предыдущих разделах, содержанием ре формы бюджетной сети должен стать переход от финансирования собственно бюджетных учреждений к финансированию предостав ляемых ими услуг. При этом, как свидетельствует международный опыт, бюджетирование по результату применимо на уровне не только бюджетных учреждений, но и органов государственного управления. Более того, деятельность отдельных бюджетных учре ждений логично оценивать по тем же критериям, по которым оце нивается деятельность отрасли в целом, и наоборот. Структура бюджетной сети и методы управления ею должны определяться текущими приоритетами и перспективными задачами государст венной политики, управляющие и управляемые должны преследо вать совместимые цели и иметь общее представление о том, что считается результатом их деятельности. Это предопределяет тес нейшую связь двух направлений реформирования бюджетного сектора: реструктуризации бюджетных учреждений, с одной сто роны, и внедрения методов бюджетирования, ориентированного на результат, – с другой.

Последнее направление начало развиваться в России совсем недавно и предполагает изменение подходов к бюджетному пла нированию. До последнего времени бюджетные заявки мини стерств и ведомств основывались на расчете стоимости текущего функционирования подведомственных им отраслей или секторов экономики и социальной сферы, скорректированном на инфляцию, изменения в законодательстве и структуре бюджетной сети.

Вследствие этого бюджетная политика имела крайне консерватив ный характер: фактически из года в год воспроизводились однаж ды сложившиеся пропорции финансирования. Помимо ведомст венных бюджетов, существовали целевые программы99, срок реа лизации которых обычно выходил за пределы финансового года, однако их можно признать элементом среднесрочного планирова Согласно определению, данному в «Порядке разработки и реализации федераль ных целевых программ и межгосударственных целевых программ, в осуществлении которых участвует Российская Федерация», утвержденном Постановлением Прави тельства РФ от 26 июня 1995 г. № 594, федеральная целевая программа представ ляет собой «увязанный по задачам, ресурсам и срокам осуществления комплекс научно исследовательских, опытно конструкторских, производственных, социаль но экономических, организационно хозяйственных и других мероприятий, обеспе чивающих эффективное решение системных проблем в области государственного, экономического, экологического, социального и культурного развития Российской Федерации».

ния по результатам только номинально. Во первых, потому, что целевые программы носят выборочный характер и не охватывают всех аспектов социально экономического развития. Во вторых, потому, что различные целевые программы плохо сопряжены друг с другом, в большинстве случаев не проводится их системная оценка с точки зрения общего объема расходов, которые должны быть осуществлены в среднесрочном периоде, и совокупных вы год. Большинство целевых программ не содержат определенных критериев, позволяющих отслеживать их эффективность. В тех же случаях, когда такие критерии в программах содержатся, не нала жен мониторинг степени их достижения. Кроме того, целевые про граммы нельзя признать стабильным инструментом финансовой политики, поскольку отсутствуют ограничения по их ежегодному пересмотру и сокращению финансирования. В результате целевые программы часто на запланированном уровне не финансируются.

Таким образом, до последнего времени программно целевое пла нирование в бюджетном процессе почти не применялось.

Подготовка проекта федерального бюджета на 2005 г. началась с составления субъектами бюджетного планирования – федераль ными министерствами и ведомствами – докладов о результатах и планах своей деятельности на среднесрочную перспективу. В бу дущем эти доклады должны стать основным инструментом обос нования потребностей ведомств в бюджетных ассигнованиях и оценки эффективности произведенных расходов.

Однако в настоящее время такие два направления реформы, как реструктуризация бюджетного сектора и внедрение методов бюджетирования, ориентированного на результат (БОР), доста точно изолированы друг от друга. Реструктуризация бюджетного сектора должна осуществляться «внизу» – на уровне бюджетных учреждений; внедрение методов бюджетирования, ориентирован ного на результат, началось «сверху» – с главных распорядителей бюджетных средств. В этом разрыве состоит один из возможных рисков успешности проводимых преобразований. Поэтому в дан ной работе мы сочли необходимым рассмотреть оба указанных аспекта реформы бюджетного сектора в их взаимосвязи.

Настоящий раздел состоит из двух крупных подразделов. В первом дается общая характеристика концепции внедрения бюд жетирования, ориентированного на результат, и описываются пер вые практические шаги, предпринятые в этом направлении на фе деральном уровне. Второй подраздел посвящен анализу бюджет ных докладов отраслевых органов власти и иллюстрирует методо логические проблемы, с которыми столкнулись субъекты бюджет ного планирования в попытке определить цели, задачи и показате ли эффективности своей деятельности.

1. Концепция реформирования бюджетного процесса Первоочередные задачи внедрения методов бюджетирования, ориентированного на результат, сформулированы в Концепции реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004–2006 гг., утвержденной Постановлением Правительства России от 22 мая 2004 г. № 249 (далее – Концепция), предпола гающей переход к распределению бюджетных ресурсов между распорядителями бюджетных средств и реализуемыми ими бюд жетными программами с учетом или в прямой зависимости от дос тижения конкретных результатов. Основными задачами перехода к бюджетированию, ориентированному на результат, сформулиро ванными в Концепции, являются:

1) приближение бюджетной классификации Российской Феде рации к требованиям международных стандартов, введение интег рированного с бюджетной классификацией плана счетов бюджет ного учета, основанного на методе начислений и обеспечивающе го учет затрат по функциям и программам;

2) упорядочение процедур составления и рассмотрения бюдже та через аналитическое разделение действующих и вновь прини маемых расходных обязательств. Действующие обязательства подлежат безусловному включению в расходную часть бюджета, если не принято решение об их отмене или приостановлении. Но вые расходные обязательства должны устанавливаться лишь при наличии соответствующих финансовых возможностей на весь пе риод их действия и при условии обязательной оценки их ожидае мой эффективности;

3) включение в перспективный финансовый план ежегодно смещаемого на год вперед распределения ассигнований между субъектами бюджетного планирования100 на трехлетний период;

переход к утверждению перспективного финансового плана Пра вительством РФ;

4) введение в практику бюджетного процесса формирования ведомственных целевых программ, в рамки которых должна быть включена значительная часть бюджетных расходов, осуществляе мых в настоящее время по сметному принципу. Ориентация феде ральных целевых программ на решение крупных и требующих дли тельных сроков реализации инвестиционных, научно технических и структурных проектов межотраслевого характера с четко сфор мулированными и количественно измеримыми индикаторами ре зультативности;

5) переход к распределению бюджетных ресурсов между рас порядителями бюджетных средств и бюджетными программами в зависимости от планируемого уровня достижения поставленных перед ними целей, в соответствии со среднесрочными приорите тами социально экономической политики и в пределах прогнози руемых на долгосрочную перспективу объемов бюджетных ре сурсов;

6) расширение сферы применения механизмов поддержки отобранных на конкурсной основе региональных и муниципаль ных программ бюджетных реформ в рамках создаваемого с 2005 г. Фонда реформирования региональных и муниципальных финансов.

На федеральном уровне реализацию Концепции планируется осуществлять путем принятия ряда нормативных правовых актов Правительства России и внесения в Бюджетный кодекс РФ изме нений, касающихся регулирования бюджетного процесса. Предпо лагается, что указанный Федеральный закон вступит в силу с 1 января 2006 г., создав правовую основу для новой системы орга низации бюджетного процесса начиная с формирования бюджета на 2007 г.

Термин «субъект бюджетного планирования», введенный Постановлением Прави тельства № 249, более узкий по сравнению с традиционно используемым в бюд жетном законодательстве термином «главный распорядитель бюджетных средств», так как не включает федеральных агентств и служб, подведомственных министер ствам.

Важной предпосылкой внедрения методов бюджетирования, ориентированного на результат, является повышение эффектив ности среднесрочного бюджетного планирования, предполагаю щего составление бюджета на очередной год на базе одобренных в предыдущем периоде основных параметров среднесрочного фи нансового плана на соответствующий год, а также корректировку имеющихся и разработку новых бюджетных проектировок на по следующие годы. Это обеспечивает преемственность государст венной политики и предсказуемость распределения бюджетных ассигнований, а также позволяет вносить в них по четкой и про зрачной процедуре ежегодные корректировки в соответствии с меняющимися приоритетами государственной политики и соци ально экономическими условиями.

Необходимость разработки перспективного финансового пла на – документа, содержащего данные о прогнозных возможностях бюджета по мобилизации доходов, привлечению государственных заимствований и финансированию основных расходов бюджета, была предусмотрена еще первоначальной редакцией Бюджетного кодекса РФ 1998 г. Однако, как отмечается в Концепции реформи рования бюджетного процесса, в настоящее время роль перспек тивного финансового плана (ПФП) в бюджетном процессе ограни чена из за отсутствия четкой методологии корректировки ранее одобренных проектировок, оценки устойчивости и рисков, увязки с целями и приоритетами среднесрочной государственной политики и условиями их реализации, формирования предельных объемов расходов для распорядителей бюджетных средств на трехлетний период.

В целях устранения данных недостатков Минфином России со вместно с Минэкономразвития России был разработан проект «Положения о разработке перспективного финансового плана Рос сийской Федерации и проекта федерального закона о федераль ном бюджете на очередной финансовый год» (далее – «Положе ние»), определяющий формат ПФП, процедуры пересмотра его параметров и использования их при формировании проекта бюд жета, выработке приоритетов и целей государственной политики и планировании результатов бюджетной политики. Указанный доку мент был утвержден Постановлением Правительства РФ от 6 мар та 2005 г. № 118.

С точки зрения ориентации бюджета на конечные результаты важнейшим шагом стало включение в перспективный финансовый план ежегодно смещаемого на год вперед распределения ассиг нований на выполнение действующих и вновь принимаемых рас ходных обязательств между субъектами бюджетного планирования на трехлетний период. Это удлиняет период планирования бюд жетных программ, создает стимулы для оптимизации бюджетных расходов, способствует формированию системы индикаторов ре зультативности бюджетных расходов, повышает объективность оценки деятельности министерств, ускоряет подготовку и повыша ет качество проекта бюджета.

Кроме того, в «Положении» определена методология увязки среднесрочного прогнозирования бюджетных доходов со сценар ными макроэкономическими условиями, оценки устойчивости про гнозируемых доходов к изменениям макроэкономических парамет ров (в том числе зависящих от внешнеэкономической конъюнктуры) и налогового законодательства. Сценарные условия функциониро вания экономики Российской Федерации на среднесрочный период и основные показатели перспективного финансового плана должны разрабатываться в двух вариантах: исходя из прогнозируемого Ми нэкономразвития и базового уровня цены на нефть101.

Проект перспективного финансового плана разрабатывается в 3 этапа. На 1 м этапе разрабатываются и утверждаются основные направления налоговой и таможенной политики и сценарные усло вия функционирования экономики Российской Федерации на среднесрочный период. Основные направления налоговой и тамо женной политики, содержащие анализ концепции проектов норма тивных правовых актов, направленных на совершенствование на логового и таможенного законодательства, расчеты влияния изме нений в налоговом и таможенном законодательстве на доходы бюджетной системы Российской Федерации, разрабатываются Минфином России (по вопросам таможенной политики – совмест Под базовой ценой на нефть в соответствии со ст. 96.1 Бюджетного кодекса понимается цена на нефть сырую марки Urals, эквивалентная 146 долл. за 1 тонну (20 долл. за 1 баррель).

но с Минэкономразвития России), рассматриваются Бюджетной комиссией и утверждаются Правительством РФ.

Сценарные условия содержат ожидаемые в текущем году и про гнозируемые на плановый период значения следующих показате лей: цена на нефть марки Urals, динамика и структура используе мого и произведенного ВВП; темпы роста базовых отраслей эко номики; прогноз инфляции и роста цен и тарифов на товары и ус луги естественных монополий; курс рубля к доллару США и евро и другие показатели.

Pages:     | 1 |   ...   | 30 | 31 || 33 | 34 |   ...   | 79 |



© 2011 www.dissers.ru - «Бесплатная электронная библиотека»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.