WWW.DISSERS.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

   Добро пожаловать!

Pages:     | 1 |   ...   | 28 | 29 || 31 | 32 |   ...   | 79 |

С учетом отмеченных выше достоинств и недостатков норма тивно целевого финансирования, оно предпочтительно прежде всего в тех областях, где государство (муниципальное образова ние) связано обязательствами по предоставлению бесплатных ус луг для всех потребителей, т.е. в общем, начальном и среднем профессиональном образовании, а также в здравоохранении в рамках Программы государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи.

В прочих отраслях бюджетного сектора нормативно целевое финансирование следует предпочесть при условии, что стоимость социальных услуг является фактором, более значимым по сравне нию с их качеством. Это условие выполняется, например, в ситуа ции, когда бюджетное учреждение является монополистом на рын ке определенных услуг, и спрос на оказываемые им услуги либо слишком мало зависит от их цены (т.е. потребители готовы платить заведомо больше, чем они платили раньше), либо, наоборот, – слишком сильно зависит от их цены (т.е. при незначительном по вышении цены не окажется платежеспособного спроса на данные услуги).

Необходимым требованием к эффективной организации норма тивно целевого финансирования является его одноканальность либо прозрачность принципов распределения средств по сопутст вующим каналам финансирования. Хотя нормативно целевое фи нансирование практически применяется в системе ОМС и ГИФО, до сих пор оно не являлось единственным каналом финансирова ния бюджетных учреждений и использовалось наряду с традици онным сметным финансированием. Это значительно ограничивает преимущества нормативно целевого финансирования, так как кон куренция между организациями бюджетного сектора возможна только при условии, что нормативы финансовых затрат на оказа ние единицы определенных услуг одинаковы для всех организа ций, действующих в сопоставимых условиях. Учитывая, что смет ное финансирование распределяется по непрозрачным правилам (обычно исходя из сложившегося в прошлом уровня ассигнова ний), всегда существует опасность, что организация, действующая менее эффективно, будет пытаться компенсировать потери от снижения спроса на ее услуги за счет лоббирования увеличения объемов сметных ассигнований. В результате на практике при со четании нормативно целевого и сметного финансирования норма тивы затрат на оказание социальных услуг для разных учреждений неодинаковы, и предпосылки для конкуренции отсутствуют.

Для обеспечения возможности конкуренции между поставщи ками услуг должен быть избран один из двух способов организа ции их финансирования:

а) применение нормативно целевого финансирования как ис ключительного способа финансирования. Этот вариант в большей степени стимулирует конкуренцию за потребителя, так как финан сирование всех нужд поставщика услуг (бюджетного учреждения или автономного учреждения) находится в прямой зависимости от спроса на его услуги;

б) сочетание нормативно целевого и традиционного сметного финансирования при недопущении финансирования одних и тех же статей расходов по различным каналам и при наличии прозрач ных правил распределения сметных ассигнований. При этом нор мативно целевое финансирование должно покрывать большую часть текущих расходов на оказание услуг.

Реализация этого подхода требует четкого определения круга факторов, которые объективно обусловливают дифференциацию затрат на оказание социальных услуг, и механизмов учета этих факторов при расчете нормативов или потребности в сметных ас сигнованиях. К таким факторам относятся:

- факторы, характеризующие специфику самих услуг. Например, в отличие от школ, нормативы финансирования учреждений начального и среднего профессионального образования долж ны учитывать различия в содержании образовательных про грамм для разных специальностей;

- факторы, характеризующие условия деятельности учреждений (например, внутрирегиональная дифференциация стоимости коммунальных услуг, потребность в дорогостоящем оборудо вании и степень его износа и пр.).

Кроме того, нормативы могут дифференцироваться в зависи мости от характеристик контингента потребителей (например, расчет затрат на создание стипендиального фонда должен учиты вать успеваемость и (или) материальное положение студентов), количественно измеримых показателей качества услуг и других факторов. Главное – чтобы все факторы, принимаемые в расчет при установлении нормативов или распределении сметных ассиг нований, были зафиксированы в нормативных документах, а мето дика их учета позволяла бюджетному учреждению самостоятельно прогнозировать объем бюджетных ассигнований на будущее.

Основным преимуществом нормативно целевого финансиро вания является то, что оно может применяться к действующим бюджетным учреждениям, т.е. их реорганизация не является обя зательным предварительным условием повышения эффективно сти расходов на предоставление социальных услуг. Вместе с тем следует сознавать, что эффективность использования норматив но целевого финансирования вместо традиционного сметного применительно к некоторым учреждениям ограничена. Это связа но с тем, что нормативно целевое финансирование предполагает возможность унификации затрат на предоставление услуг в раз личных учреждениях данного вида. Однако в ряде случаев бюджет ное учреждение необходимо сохранить безотносительно к уровню его индивидуальных затрат на предоставление услуг, что предпо лагает индивидуальный расчет потребности в финансировании, т.е. традиционную смету. Это может относиться к сельским шко лам и фельдшерско акушерским пунктам, малокомплектным до мам интернатам, туберкулезным и наркологическим диспансерам, инфекционным и психиатрическим больницам, центрам санитар но эпидемиологического надзора, музеям, библиотекам и другим аналогичным учреждениям.

Теоретически нормативно целевое финансирование не пред полагает необходимости осуществления контроля за направле ниями расходования средств, полученных учреждением в качестве оплаты оказанных им услуг. Более того, наличие такого контроля существенно снижает хозяйственную самостоятельность учрежде ния, степень его адаптивности к меняющимся рыночным условиям и запросам потребителя, а в конечном счете – препятствует сни жению издержек на предоставление услуг. Поэтому в перспективе контроль за расходованием бюджетных ресурсов, полученных в качестве оплаты услуг, должен быть заменен контролем за объе мом и качеством предоставляемых услуг. Именно такой подход предполагает концепция новых организационно правовых форм в бюджетном секторе.

В настоящее время существуют два объективных препятствия к отмене контроля за направлениями расходования бюджетных средств, полученных в качестве оплаты услуг:

- наличие норм Бюджетного кодекса РФ, предполагающих ут верждение и казначейский контроль за исполнением смет бюджетных учреждений по расходам;

- отсутствие отлаженных процедур контроля за объемом и каче ством предоставляемых услуг.

Первое из отмеченных препятствий не может быть устранимо без внесения изменений в федеральное законодательство.

Вместе с тем при переходе к нормативно целевому финансиро ванию в условиях действующего Бюджетного кодекса можно по степенно смягчать контроль за направлениями расходования средств бюджетных учреждений, полученных в качестве оплаты услуг, тем самым расширяя их хозяйственную самостоятель ность. В этом направлении могут быть осуществлены, в частно сти, следующие меры:

- превратить в формальность право главных распорядителей бюджетных средств утверждать сметы доходов и расходов бюджетных учреждений, переведенных на нормативно целевое финансирование, т.е. утверждать эти сметы в том ви де, в котором они представлены самими бюджетными учреж дениями;

- в рамках, допускаемых действующей бюджетной классифика цией, укрупнить статьи расходов, по которым утверждаются сметы расходов бюджетных учреждений, переведенных на нормативно целевое финансирование;

- максимально упростить и ускорить процедуру внесения глав ным распорядителем бюджетных средств по представлению бюджетного учреждения изменений в утвержденную смету до ходов и расходов в части распределения между ее статьями средств, полученных в качестве оплаты оказанных им услуг.

Ослабление контроля за направлениями расходования средств бюджетных учреждений, переведенных на нормативно целевое финансирование, должно быть синхронизировано с резким усиле нием контроля за объемом и качеством предоставляемых ими ус луг. Это требование связано с тем, что при нормативно целевом финансировании нецелевое расходование средств возможно и при строгом соблюдении предусмотренных сметой статей расхо дов, если эти расходы не имели своим следствием предоставле ние услуг адекватного объема и качества. При этом налаживание регулярного контроля за объемом и качеством предоставляемых услуг требует значительно более существенных, по сравнению с казначейским контролем, бюджетных затрат. Это обусловлено тем, что контроль за объемом и качеством предоставляемых услуг не может ограничиваться документальными проверками, так как ока зание социальных услуг часто вообще не фиксируется докумен тально, а в тех случаях, когда такая фиксация предусмотрена (на пример, выдача талонов на посещение врачей в поликлинике), соответствующие документы достаточно легко фальсифицировать, так как потребители индифферентно относятся к стремлению бюджетных учреждений завысить объемы оказываемых теми услуг.

Это обусловливает достаточно высокий риск приписок. Качество социальных услуг проверить по документам еще сложнее. Таким образом, контроль за объемом и качеством услуг при нормативно целевом финансировании предполагает применение выездных проверок, опросов потребителей, «контрольных закупок» и иных методов контроля.

2. Договорное финансирование (социальный заказ) Под договорным финансированием, или социальным заказом, понимается финансирование предоставления социальных услуг по договору между государством (муниципальным образованием) и поставщиком услуг при наличии свободы сторон заключать соот ветствующий договор.

Договорное финансирование предусмотрено Бюджетным ко дексом и широко применяется на практике в целях закупки для го сударственных (муниципальных) нужд товаров и работ. Однако до настоящего времени договор на оказание услуг для государствен ных (муниципальных) нужд применяется почти исключительно для закупки коммунальных услуг. В отличие от абсолютного большин ства применяющихся в настоящее время контрактов на закупку товаров, работ, услуг для государственных (муниципальных) нужд, договоры, заключаемые в рамках социального заказа, имеют свою специфику. Если в обычном договоре государственного (муници пального) заказа заказчик и потребитель товаров (работ, услуг) предстают в одном лице (иначе говоря, совпадают), то в договоре социального заказа они разделены. Государственный заказчик (которым может быть главный распорядитель или распорядитель бюджетных средств) не является потребителем социальных услуг.

Это позволяет рассматривать договор, заключаемый в рамках со циального заказа, в качестве договора в пользу третьего лица. Со гласно ст. 430 Гражданского кодекса РФ договором в пользу третьего лица признается договор, в котором стороны установили, что должник обязан произвести исполнение не кредитору, а ука занному или не указанному в договоре третьему лицу, имеющему право требовать от должника исполнения обязательства в свою пользу.

Система социального заказа подразумевает следующую мо дель взаимоотношений между теми, кто предоставляет социаль ные услуги населению (поставщики), и теми, кто их оплачивает (за казчики) и потребляет (потребители):

1. Заказчики и поставщики не связаны отношениями админист ративного подчинения и взаимодействуют друг с другом на основе договоров, предметом которых являются структура, объемы и стоимость социальных услуг, предоставляемых потребителям. Это означает, что договорное финансирование в чистом виде приме нимо к организациям, учредителями которых являются частные лица. Труднее реализовать принципы договорного финансирова ния применительно к организациям, учредителем которых являет ся государство (муниципальное образование). Это достижимо лишь в том случае, если полномочия учредителя не предполагают права определять условия совершаемых этими организациями сделок. Это условие выполняется применительно к ГМАНО. Дого ворные в полном смысле слова отношения с бюджетными (в том числе автономными) учреждениями невозможны: даже если учре дитель согласовывает с ними условия выполнения отдельных за даний, за ним всегда остается право дать прямое предписание, если согласия достичь не удастся.

2. Заказчики не несут ответственности за хозяйственную дея тельность и финансовое положение поставщиков. Поставщики ус луг должны покрывать свои расходы за счет доходов от выполне ния заключенных контрактов, они несут финансовую ответствен ность за результаты своей деятельности и экономически заинте ресованы в повышении ее эффективности. Это условие также не выполняется применительно к бюджетным учреждениям, по обяза тельствам которых государство (муниципальное образование) не сет субсидиарную ответственность.

3. Заказчики свободны в выборе поставщиков безотносительно к их организационно правовой форме и факту наличия государст ва (муниципального образования) в составе учредителей. Это оз начает, что органы государственной власти (местного самоуправ ления) не обязаны заключать контракты с теми организациями, которые ими учреждены, и могут выбирать в качестве поставщиков негосударственные организации или организации, учрежденные другими уровнями публичной власти, если их услуги дешевле или более качественны.

4. Поставщики свободны в выборе заказчиков. Государствен ные и негосударственные организации имеют равные права в сис теме договорного финансирования социальных услуг.

5. Потребители вправе выбирать поставщика из числа лиц, с ко торыми государством (муниципальным образованием) предвари тельно заключен договор на оказание социальных услуг на бес платной или частично оплачиваемой для потребителей основе.

При этом оказание услуг может сопровождаться заключением до говора и непосредственно между поставщиком и потребителем, однако условия такого договора не должны отклоняться от условий базового договора между заказчиком и поставщиком услуг. Преж де всего, такой договор не может предусматривать оплату потре бителем предоставляемых ему услуг, если по договору с заказчи ком поставщик обязался оказывать услуги потребителям на бес платной для последних основе.

Pages:     | 1 |   ...   | 28 | 29 || 31 | 32 |   ...   | 79 |



© 2011 www.dissers.ru - «Бесплатная электронная библиотека»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.