WWW.DISSERS.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

   Добро пожаловать!

Pages:     | 1 |   ...   | 27 | 28 || 30 | 31 |   ...   | 79 |

а) объем законодательных гарантий в конкретной сфере, кото рый наряду с другими факторами может обусловливать необходи мость установления обязательных государственных заданий по предоставлению определенных услуг96. Под объемом законода тельных гарантий прежде всего понимается наличие или отсутст вие обязательств государства по бесплатному предоставлению определенных услуг всем желающим. Такие обязательства уста новлены Конституцией применительно к медицинскому обслужи ванию, общему, начальному и среднему профессиональному об разованию. Доступ к бесплатному высшему профессиональному образованию обеспечивается на конкурсной основе;

б) степень жесткости бюджетных ограничений. Именно опасения роста стоимости социальных услуг в результате реорганизации бюджетных учреждений на фоне дефицита бюджетных ресурсов Фактически установление государственных заданий предполагает неполное по крытие бюджетом издержек по предоставлению тех или иных социальных услуг.

Понятие неполного покрытия издержек является во многом условным. В отсутствие развитого рынка образовательных, медицинских и других социальных услуг воз можность определения их стоимости представляется трудноразрешимой задачей.

В данном случае под неполным покрытием издержек понимается ситуация, при которой организация социальной сферы предпочла бы предоставить услуги, кото рые она вынуждена предоставлять в рамках государственных заданий другим по требителям, и что на них бы нашелся спрос.

обусловили идею создания специальной организационно правовой формы, для которой выполнение государственных заданий по пре доставлению определенных услуг является обязательным;

в) характеристики существующей сети бюджетных учреждений (в первую очередь степень ее развитости и соответственно нали чие или отсутствие предпосылок для конкуренции между органи зациями бюджетного сектора), а также избранная траектория ее преобразования, которая влияет на темпы внедрения новых бюд жетных инструментов;

г) потенциальная возможность конкуренции со стороны органи заций частного сектора, занимающихся предоставлением услуг, аналогичных тем, которые оказывают организации бюджетного сектора;

д) наличие или отсутствие платежеспособного спроса на услуги, которые оказывают организации бюджетного сектора;

е) характеристики предоставляемых услуг. Так, состав и стои мость необходимых медицинских услуг зависят от характера забо левания конкретного пациента, что приводит к необходимости разработки детальных нормативов, тогда как состав и стоимость образовательных услуг в рамках одной программы, как правило, не зависят от персональных характеристик учащихся, и соответствен но могут применяться единые нормативы;

г) территориальная дифференциация затрат на оказание услуг (обусловленной, например, дифференциацией стоимости комму нальных услуг, наличием «северных» коэффициентов и надбавок к оплате труда работников бюджетного сектора и пр.).

С учетом отмеченных факторов из всего спектра возможных способов финансирования должен быть отобран набор вариантов, отвечающий тем условиям, которые будут ставиться перед поре форменным сектором социальных услуг.

Цель данного раздела – предложить общий набор инструмен тов, которые могут быть внедрены в практику бюджетного финан сирования предоставления социальных услуг. Ключевые парамет ры и условия использования таких инструментов должны быть за креплены в бюджетном законодательстве, а в дальнейшем конкре тизироваться в отраслевом законодательстве в зависимости от целей применения. В этой связи в данном разделе не рассматри ваются специфические виды бюджетного финансирования, кото рые имеют строгую привязку к конкретным отраслям (например, образовательные кредиты). Некоторые из них будут рассмотрены в разделах, посвященных особенностям реформы в отдельных от раслях бюджетного сектора.

Для дальнейшего рассмотрения предлагаемых новаций необ ходимо сделать ряд оговорок. В первую очередь следует отметить, что предлагаемые инструменты финансирования являются допол нительными к уже существующим, в частности, к сметному финан сированию, финансированию по системе ОМС и ГИФО, которые должны быть сохранены с учетом модификаций, следующих из ло гики реформирования. В настоящее время отсутствует устоявшая ся терминология для обозначения различных новых видов бюджет ного финансирования, ориентированных на оплату результата.

Учитывая, что содержание используемых нами терминов может не совпадать с их содержанием в других источниках, в каждом случае будут даны их определения для целей настоящего исследования.

Можно предложить несколько оснований для классификации инструментов бюджетного финансирования.

Во первых, возможна классификация в зависимости от того, кто осуществляет выбор поставщика услуг, оплачиваемых бюджетом:

органы власти различных уровней, организации, представляющие интересы физических лиц (например, страховые организации в медицине), или же сами физические лица – потребители услуг. В случае если выбор поставщика услуг осуществляет государство, возможен учет цены услуг, предлагаемой поставщиками. Для ми нимизации цены может быть использован конкурсный отбор по ставщиков, который предполагает возможность дифференциации стоимости конкретной услуги в зависимости от условий, предла гаемых участниками конкурса.

В случае если поставщика услуги определяет физическое лицо – потребитель, предварительный отбор отсутствует либо сводится к лицензированию, аккредитации или иным способам ограничения круга поставщиков, не предполагающим учета цены услуг. Соот ветственно в этом варианте государство может принимать на себя финансирование обязательств в фиксированном размере, кото рый может дифференцироваться в зависимости от характеристик потребителя, вида или объективных условий предоставления ус луг, но не в зависимости от цены, предлагаемой конкретным по ставщиком услуг. Например, финансовое наполнение ГИФО в на стоящее время дифференцируется в зависимости от результатов сдачи гражданином Единого государственного экзамена. Теорети чески его можно дифференцировать также в зависимости от про филя или местонахождения вуза, но не в зависимости от стоимо сти услуг, установленной конкретным вузом.

Во вторых, возможно подразделение механизмов финансиро вания на те, которые предполагают дифференциацию объема вы деляемых средств в зависимости от детально определяемых со ставляющих оказываемой услуги (условно назовем их сложный норматив – например, оплата пролеченного случая в системе ОМС), или определенным образом унифицированы (простой нор матив – например, оплата за обучение одного ученика в одной школе).

В третьих, возможно разделение инструментов финансирова ния в зависимости от того, предполагают ли они предоставление соответствующих услуг поставщиком в обязательном порядке ли бо на добровольной основе. Обязательность предоставления ус луг может вытекать из ограничений, накладываемых государством на соответствующие организации на правах их учредителя (напри мер, прямое указание в законе или уставных документах). Добро вольность же означает свободу поставщика в заключении догово ров по предоставлению соответствующих услуг потребителям.

Четвертым основанием для классификации может быть способ определения контингента потребителей, услуги которым оплачи ваются за счет бюджетных средств. В числе таких способов можно назвать: территориальный (проживание получателя услуг на опре деленной территории), социальный (материальное положение гражданина) или иные (например, результаты ЕГЭ, диагноз и т.д.).

Тот или иной способ определения контингента может оказывать влияние на методику расчета нормативов бюджетного финансиро вания и выбор используемых инструментов.

С учетом сказанного можно предложить следующий набор аль тернативных смете способов финансирования предоставления социальных услуг: нормативно целевое финансирование, дого ворное финансирование и субсидирование потребителя.

1. Нормативно целевое финансирование Под нормативно целевым финансированием понимается воз мещение расходов на оказание конкретных услуг конкретным кате гориям потребителей по единым нормативам финансовых затрат на оказание соответствующих услуг, устанавливаемым в админи стративном порядке. Как отмечалось выше, в зависимости от от раслевой специфики нормативы финансовых затрат могут быть простыми (т.е. едиными для всех потребителей), либо сложными (т.е. дифференцируемыми в зависимости от особенностей потре бителя, вида или условий оказания услуг и иных факторов). Фи нансирование по единым для всех потребителей нормативам обычно именуется нормативно подушевым финансированием.

Установление нормативов финансовых затрат в администра тивном порядке означает, что они утверждаются односторонним решением органов государственной власти (местного самоуправ ления) и адресованы организациям, которые не вправе отказаться от предоставления услуг, оплачиваемых по этим нормативам, в объеме, определенном государственным (муниципальным) зада нием. Из этого следует, что нормативно целевое финансирова ние применимо к учреждениям, находящимся в административном подчинении органов государственной власти (местного само управления), либо к иным организациям, в отношении которых го сударство (муниципальное образование) вправе определять усло вия и (или) результаты деятельности, включая условия совершае мых ими сделок (в первую очередь – к автономным учреждениям).

Хотя действующее федеральное законодательство не преду сматривает термина «нормативно целевое финансирование», этот способ финансирования не противоречит Бюджетному кодексу РФ и может применяться к бюджетным учреждениям без их реоргани зации. Более того, по первоначальной концепции Бюджетного ко декса сметное финансирование бюджетных учреждений, по сути, должно было представлять собой именно нормативно целевое финансирование. Так, согласно п. 5 ст. 161 БК РФ смета бюджет ного учреждения составляется на основе прогнозируемых объемов предоставления государственных или муниципальных услуг и ус тановленных нормативов финансовых затрат на их предоставле ние. Однако практически эта норма бездействует, так как ст. БК РФ, устанавливающая порядок утверждения нормативов фи нансовых затрат на единицу предоставляемых государственных или муниципальных услуг, так и не вступила в силу.

До настоящего времени принципы нормативно целевого фи нансирования частично использовались в двух отраслях бюджет ного сектора: в системе ОМС и в эксперименте 2002–2004 гг. по переходу на финансирование отдельных учреждений высшего профессионального образования с использованием государст венных именных финансовых обязательств (далее – ГИФО). В сис теме ОМС используются подушевые нормативы финансовых за трат на оказание гарантированных объемов бесплатной медицин ской помощи с выделением стоимости одного койко дня в стацио нарах разного уровня, среднего амбулаторно поликлинического посещения, одного дня пребывания в дневных стационарах и одно го вызова скорой медицинской помощи. В системе ГИФО исполь зуются дифференцированные в зависимости от результатов сдачи выпускниками Единого государственного экзамена подушевые нормативы бюджетных расходов на высшее образование. Админи стративный характер финансирования в обоих случаях выражает ся, во первых, в том, что к нему имеют доступ исключительно бюд жетные учреждения. Во вторых, в том, что медицинские учрежде ния, финансируемые по системе ОМС, не вправе взимать с граж дан дополнительную плату за услуги, оказываемые в рамках Про граммы государственных гарантий, а вузы, финансируемые по системе ГИФО, обязаны обучать не менее 50% студентов исключи тельно за счет средств, полученных по ГИФО.

Отличие нормативно целевого финансирования от традицион ного сметного состоит в том, что в первом случае бюджетные ас сигнования покрывают не любые затраты поставщика услуг, а лишь те, которые непосредственно связаны с предоставлением услуг по заданию государства (муниципального образования) и экономиче ски оправданы. При последовательном применении нормативно целевое финансирование позволяет исключить финансирование за счет бюджета затрат на осуществление коммерческой деятель ности бюджетных учреждений и сократить расходы бюджета на по крытие необоснованных издержек поставщиков услуг (так как нор мативы рассчитываются исходя из среднестатистических затрат на их оказание).

При условии, что административно установленные нормативы обеспечивают достаточную заинтересованность поставщиков ус луг в их оказании, этот способ финансирования может обеспечить определенную степень конкуренции и вытеснить с рынка постав щиков, услуги которых не пользуются спросом. Таким образом, нормативно целевое финансирование в значительно большей сте пени, нежели сметное, ориентировано на результат и интересы потребителя.

Недостатком нормативно целевого финансирования является то, что конкуренция поставщиков ограничена рядом факторов. При административном способе установления нормативов финансовых затрат конкуренция не сказывается на цене услуг, а значит, теоре тически позволяет поддерживать нормативы на завышенном уров не. Когда нормативы являются едиными, все поставщики в равной мере заинтересованы в их повышении и, объединившись, имеют возможность оказывать давление на государство. Этому давлению нелегко противодействовать, так как при отсутствии ценовой кон куренции обоснованный уровень затрат на оказание услуг опреде лить сложно.

В условиях жестких бюджетных ограничений более вероятна си туация, при которой административно установленные нормативы финансовых затрат не будут покрывать рациональной потребности в средствах на предоставление соответствующих услуг. В этом случае реальной конкуренции за потребителя не возникнет, так как поставщики, предоставляющие услуги более высокого качества, будут стремиться не увеличить, а сократить число потребителей, обслуживаемых в рамках государственного (муниципального) за дания без доплаты с их стороны. Это, в свою очередь, ограничит для потребителей возможности выбора и будет поддерживать вы нужденный спрос на услуги поставщиков, предоставляющих услуги низкого качества. Таким образом, последовательно реализовать принцип «деньги следуют за потребителем услуги» при принуди тельном установлении заданий затруднительно.

Pages:     | 1 |   ...   | 27 | 28 || 30 | 31 |   ...   | 79 |



© 2011 www.dissers.ru - «Бесплатная электронная библиотека»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.