WWW.DISSERS.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

   Добро пожаловать!

Pages:     | 1 |   ...   | 26 | 27 || 29 | 30 |   ...   | 79 |

Вместе с тем вряд ли эта норма законопроекта может быть реали зована на практике, так как гражданское законодательство защи щает любое юридическое лицо, несущее полную ответственность по своим обязательствам, от диктата со стороны учредителей. Так, несмотря на общий принцип, в соответствии с которым учредители (участники) юридического лица не несут ответственности по его обязательствам, п. 3 ст. 56 Гражданского кодекса позволяет при влечь учредителей (участников) любого юридического лица к суб сидиарной ответственности по его обязательствам в случае, если его банкротство вызвано исполнением обязательных для юриди ческого лица указаний учредителей (участников). Таким образом, в какую бы организационно правовую форму ни преобразовывались бывшие бюджетные учреждения, государство не может в односто роннем порядке устанавливать для них обязательные задания по предоставлению социальных услуг без риска возникновения суб сидиарной ответственности по их обязательствам, если выполне ние таких заданий может привести к убыткам.

Наконец, представляется неоправданным установление запре та на совместное учредительство ГМАНО и АУ разными юридиче скими лицами и публично правовыми образованиями. Такой за прет существенно ограничивает возможность привлечения в АУ и ГМАНО инвестиций из внебюджетных источников и объединения средств различных бюджетов для решения общих задач. Примени тельно к бюджетным учреждениям запрет на соучредительство продиктован реформой разграничения полномочий между уров нями бюджетной системы, которая предполагает полную ответст венность органов власти каждого уровня за финансирование своих расходных обязательств, в том числе обязательств по содержанию учреждений, находящихся в собственности этих органов власти.

Однако концепция реорганизации бюджетной сети не предусмат ривает обязанности учредителя содержать создающиеся в про цессе реформы организации. Обязательства учредителя по отно шению к АУ и ГМАНО ограничиваются оплатой предоставляемых ими услуг, а следовательно, могут софинансироваться из разных источников.

Учитывая, что реструктуризация бюджетного сектора непосред ственно затрагивает права и интересы обширной категории заня тых в нем работников, а также потребителей социальных услуг, к числу которых принадлежит практически все население, без уточ нения концепции реформы начинать ее в широких масштабах чрезвычайно рискованно. В этих условиях целесообразно избрать одну из двух стратегий:

1. Отложить внедрение новых организационно правовых форм в бюджетном секторе до уточнения концепции реформы и приня тия новых федеральных законов в этой области.

Для начала широкомасштабной реструктуризации бюджетной сети необходимо решить, в частности, следующие вопросы:

- уточнить основания для выбора варианта реорганизации (при чем не обязательно делать это в законе, но, во всяком случае, закон должен содержать отсылку к нормативному акту, опре деляющему такие основания, и проект соответствующего нор мативного акта должен быть разработан);

- «уравновесить» положение ГМАНО и АУ. В частности, необхо димо предусмотреть, что ранее закрепленное за бюджетными учреждениями недвижимое и дорогостоящее движимое иму щество может передаваться ГМАНО только на правах аренды.

Это позволит исключить возможность бесплатной приватиза ции такого имущества и его последующего отчуждения по дол гам ГМАНО.

Кроме того, целесообразно предусмотреть возможность диф ференциации условий аренды в зависимости от участия ГМАНО в выполнении государственного социального заказа. Известным недостатком такого решения вопроса является необходимость передачи имущества с баланса организации, созданной в процессе реорганизации бюджетного учреждения, на баланс органа, управляющего государственным имуществом. Чтобы ис ключить возможность произвольного пересмотра этим органом ставок арендной платы и иных существенных условий пользова ния имуществом, Правительством РФ должен быть утвержден ти повой договор аренды государственного имущества для ГМАНО;

- четко определить круг бюджетных учреждений, которые не подлежат реорганизации.

Учреждение необходимо сохранить в существующей форме, если оно является монополистом на локальном рынке, а предос тавляемые им населению услуги должны предоставляться неза висимо от затрат. Это условие налицо, в первую очередь приме нительно к учреждениям общего, начального и среднего про фессионального образования и здравоохранения;

- предусмотреть возможность совместного учреждения АУ и ГМАНО различными органами власти (местного самоуправле ния) и (или) частными лицами;

2. Начать частичное внедрение новых организационно правовых форм в отдельных отраслях бюджетного сектора экспе риментальным путем в рамках возможностей, предоставляемых действующим федеральным законодательством.

Согласно Федеральному закону «О некоммерческих организа циях» учреждение может быть преобразовано в фонд, автономную некоммерческую организацию, хозяйственное общество. Во избе жание перепрофилирования бюджетных учреждений преобразо вание их в хозяйственные общества нецелесообразно. Остаются варианты преобразования в фонд и автономную некоммерческую организацию (далее – АНК), которые во многом схожи.

Фондом признается не имеющая членства некоммерческая ор ганизация, учрежденная гражданами и (или) юридическими лица ми на основе добровольных имущественных взносов и пресле дующая социальные, благотворительные, культурные, образова тельные или иные общественно полезные цели. АНК представляет собой не имеющую членства некоммерческую организацию, учре жденную гражданами и (или) юридическими лицами на основе добровольных имущественных взносов в целях предоставления услуг в области образования, здравоохранения, культуры, науки, права, физической культуры и спорта и иных услуг. Хотя Закон «О некоммерческих организациях» прямо не указывает на возмож ность учреждения фондов и автономных некоммерческих органи заций государством и муниципальными образованиями, органы государственной власти (местного самоуправления), как правило, пользуются правами юридического лица и в этом качестве могут выступать их учредителями. Имущество, переданное фонду или автономной некоммерческой организации ее учредителями, явля ется собственностью соответственно фонда или АНК. Учредители не отвечают по обязательствам фонда и АНК. Фонд и АНК, как и любая другая некоммерческая организация, вправе осуществлять предпринимательскую деятельность, соответствующую целям, для достижения которых она создана.

Некоторое различие между фондом и АНК выражается в поряд ке осуществления надзора за их деятельностью. Надзор за дея тельностью фонда осуществляет Попечительский совет, порядок формирования и деятельности которого определяется уставом фонда, утвержденным его учредителями. Надзор за деятельно стью АНК осуществляют ее учредители в порядке, предусмотрен ном учредительными документами. Однако это различие носит достаточно условный характер, так как при отсутствии в законе оп ределенных норм о порядке формирования и функциях Попечи тельского совета фонда учредитель может сохранить за собой зна чительную часть контрольных полномочий. И наоборот, учреди тельными документами АНК может быть предусмотрено, что учре дитель осуществляет надзор за ее деятельностью путем участия в Попечительском совете.

Более существенное различие между рассматриваемыми орга низационно правовыми формами выражается в том, что учредите ли АНК могут пользоваться ее услугами только на равных условиях с другими лицами. Это означает невозможность установления уч редителем для АНК обязательных заданий по предоставлению ус луг по ценам, отличным от тех, которые АНК применяет при воз мездном оказании услуг. Иными словами, финансирование АНК должно осуществляться на договорной основе. Применительно к фонду аналогичной нормы в Законе «О некоммерческих организа циях» нет, что, в принципе, позволяет учредителю устанавливать для него прямые задания. Однако если строить отношения учреди теля и фонда не на договорных, а на административных началах, аналогичных отношениям учредителя с бюджетным учреждением, реорганизация позволяет лишь снять с субъекта Федерации (му ниципального образования) субсидиарную ответственность по обязательствам реорганизованного учреждения и исключить по следнее из казначейской системы исполнения бюджета. Причем первое из указанных преимуществ является относительным, учи тывая наличие нормы Гражданского кодекса о возможности при влечения учредителя юридического лица к субсидиарной ответст венности по его обязательствам в случае, если его банкротство вызвано исполнением обязательных для юридического лица ука заний учредителя.

При выборе стратегии экспериментального внедрения новых организационно правовых форм в бюджетном секторе до приня тия нового федерального законодательства в этой области необ ходимо соблюдать указанные выше условия допустимости преоб разования бюджетных учреждений. Кроме того, для минимизации связанных с реорганизацией рисков необходимо соблюдать сле дующие условия:

а) отбирать подлежащие реорганизации учреждения преиму щественно из числа тех, которые имеют высокий удельный вес внебюджетных доходов.

При наличии законодательных ограничений на привлечение и использование внебюджетных доходов их низкий удельный вес в бюджете учреждения сам по себе не свидетельствует, что оно не способно функционировать в рыночной среде. Однако высокий удельный вес внебюджетных доходов, как правило, говорит о дос таточно высокой степени готовности учреждения к функциониро ванию в рыночных условиях, в первую очередь – о наличии плате жеспособного спроса на его услуги;

б) отказаться или свести к минимуму масштабы применения принудительной (т.е. без учета мнения коллектива учреждения) реорганизации.

Это требование продиктовано двумя соображениями. Во первых, желательно исключить оппозицию реформе со стороны работников бюджетных учреждений, которые имеют высокий удельный вес в локальной системе занятости. Во вторых, реорга низация может стать эффективной лишь при условии, что бюджет ное учреждение имеет управленческий потенциал для самостоя тельного хозяйствования. Если квалифицированные и энергичные управленческие кадры отсутствуют, высок риск, что вновь образо ванные фонд или АНК не смогут адаптироваться в рыночной среде, что сделает реальной перспективу их ликвидации;

в) использовать преимущественно общественный контроль за организациями, созданными в процессе преобразования бюджет ных учреждений.

Это означает, что ключевую роль в управлении АНК и фондами должны играть попечительские (наблюдательные) советы, форми рующиеся с привлечением общественности и осуществляющие основную часть управленческих функций, включая контроль за со ответствием направлений деятельности организации уставу, рас смотрение ее финансовых планов и отчетности, одобрение круп ных сделок.

Это позволит решить две задачи:

- во первых, добиться более лояльного отношения общества к проводимым реформам за счет обеспечения их прозрачности и привлечения пользующихся доверием общества представи телей к участию в их осуществлении;

- во вторых, обеспечить большую гибкость в хозяйственной дея тельности фондов и АНК и ее большую ориентацию на конъ юнктуру рынка и запросы потребителей, т.е. в конечном счете – выживаемость новых организаций.

Государственная система контроля является достаточно жест кой, так как в силу угрозы коррупции не может предоставить кон тролирующим органам право принимать решения, основываясь на своих субъективных представлениях. Это порождает необходи мость детальной нормативной регламентации деятельности кон тролируемых организаций. Однако даже самый совершенный нормативный акт не способен учесть всего многообразия возмож ных на практике ситуаций. Вследствие этого государственная сис тема контроля существенно ограничивает свободу действий кон тролируемых организаций.

В отличие от государственной, общественная система контроля позволяет отказаться от установления жестких нормативных за претов и расширить рамки потенциально дозволяемых хозяйст венных решений. При этом, рассматривая вопрос об обоснованно сти того или иного решения контролируемой организации, органы общественного контроля имеют возможность учесть все значимые в данной конкретной ситуации обстоятельства.

3.3. Переход к новым формам финансирования социальных услуг Описанные выше в данной работе проблемы, существующие на настоящий момент в сфере финансирования бюджетной сети и предоставления социальных услуг в России, свидетельствуют о необходимости изменения механизмов бюджетного финансирова ния. Очевидна необходимость постепенного отказа от финансиро вания предоставления социальных услуг на основе сметы, которая не вписывается в современные реалии рыночной экономики и не стимулирует развитие качества предоставления этих услуг.

Совершенствование системы бюджетного финансирования предполагает не только внедрение принципиально новых форм оплаты социальных услуг, но и реформирование и совершенство вание некоторых ныне существующих. К таковым, в частности, от носятся рассмотренные выше способы финансирования в рамках ОМС и ГИФО, которые обладают элементами бюджетирования, ориентированного на результат, но, действуя в рамках сущест вующего законодательства, в конечном итоге остаются лишь мо дификациями сметного финансирования.

Разработка оптимальных способов финансирования услуг, пре доставляемых населению организациями, возникающими в резуль тате преобразования бюджетных учреждений, является необходи мой предпосылкой старта реформы. Изменение в подходах к фи нансированию предоставления социальных услуг, переход к финан сированию, ориентированному на результат и внедрение конку рентных процедур в этой сфере, должны быть увязаны с измене ниями в системе организаций, предоставляющих эти услуги. Это означает, что различные формы финансирования в разной степени применимы к различным организационно правовым формам.

Выбор подходов к способам бюджетного финансирования оп ределяется также особенностями социальной сферы. К ним отно сятся:

Pages:     | 1 |   ...   | 26 | 27 || 29 | 30 |   ...   | 79 |



© 2011 www.dissers.ru - «Бесплатная электронная библиотека»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.