WWW.DISSERS.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

   Добро пожаловать!

Pages:     | 1 |   ...   | 25 | 26 || 28 | 29 |   ...   | 79 |

Вместе с тем возможности выбора оптимальных моделей пре доставления социальных услуг при существующей структуре бюд жетной сети ограничены. Статус бюджетного учреждения предпо лагает ограничение хозяйственной самостоятельности (регламен тацию направлений расходов) и отсутствие самостоятельной от ветственности учреждения по своим обязательствам. Причем эти две особенности правового статуса бюджетных учреждений тесно взаимосвязаны: самостоятельное осуществление предпринима тельской деятельности предполагает самостоятельную ответст венность по вытекающим из нее обязательствам. Поэтому необхо димое для расширения хозяйственной самостоятельности учреж дений смягчение контроля за направлениями расходования бюд жетных и особенно внебюджетных доходов сопряжено с риском утраты контроля за объемами их кредиторской задолженности, ответственность за погашение которой в конечном счете несет го сударство. Договорное в собственном смысле слова финансиро вание к бюджетным учреждениям неприменимо, так как договор предполагает равенство сторон, которое невозможно при наличии между ними отношений субординации.

Исходя из сказанного, широкое внедрение ориентированных на результат форм финансирования социальных услуг предполагает реструктуризацию бюджетной сети и диверсификацию организа ционно правовых форм, в которых могут существовать организа ции, оказывающие социальные услуги.

В публикации, содержащей отчет по предыдущему проекту CE PRA по теме «Повышение эффективности бюджетного финанси рования государственных учреждений и управления государствен ными унитарными предприятиями»91, предлагалось провести реор ганизацию части бюджетных учреждений, предполагающую их ис ключение из числа субъектов бюджетного права и построение от ношений с ними на гражданско правовых началах. Это означало отсутствие у государства обязанности гарантированного сметного финансирования вновь создающихся организаций и ответственно сти по их долгам, самостоятельность таких организаций в распо ряжении своими доходами и выравнивание для них условий досту па к бюджетному финансированию с аналогичными организациями частного сектора. Последнее предполагало, с одной стороны, от сутствие у организаций, возникающих в процессе реорганизации, каких либо преференций в отношениях с государством по сравне нию с аналогичными частными организациями, а с другой – отсут ствие у государства как заказчика их услуг привилегий по сравне нию с прочими их клиентами. Исходя из этого, для преобразования См.: Совершенствование системы управления и финансирования бюджетных учреждений // Баткибеков С., Гребешкова Л., Дежина И., Золотарева А., Шишкин С.

и др. Т.1. М.: ИЭПП, 2003.

бюджетных учреждений предлагалось использовать предусмот ренные гражданским законодательством организационно правовые формы некоммерческих организаций92, в первую оче редь – форму автономной некоммерческой организации.

Однако в ходе работы над «Принципами реструктуризации бюджетного сектора в 2004 г. и на период до 2006 г.» в результате компромисса между заинтересованными ведомствами было ре шено предусмотреть промежуточную организационно правовую форму для реорганизации бюджетных учреждений, сочетающую в себе элементы правового статуса субъектов частного и бюджетно го права.

Этот политический компромисс нашел закрепление в пакете за конопроектов о внедрении новых организационно правовых форм в бюджетном секторе, работа над которым с 2003 г. ведется Мини стерством экономического развития РФ. В настоящее время этот пакет включает проекты федеральных законов: «Об автономных учреждениях», «О государственных (муниципальных) автономных некоммерческих организациях», «О внесении изменений в законо дательные акты Российской Федерации в связи с принятием Фе дерального закона «Об автономных учреждениях» и Федерального закона «О государственных (муниципальных) автономных неком мерческих организациях», а также в целях уточнения правоспособ ности государственных и муниципальных (бюджетных) учрежде ний».

Указанные законопроекты предполагают внедрение двух аль тернативных бюджетному учреждению форм организаций: авто номных учреждений (далее – АУ) и государственных (муниципаль ных) автономных некоммерческих организаций (далее – ГМАНО)93.

Обе формы организаций создаются для оказания услуг (выполне ния работ) в области науки, образования, здравоохранения, куль В исключительных случаях (когда учреждение на протяжении многих лет фактиче ски функционирует преимущественно за счет внебюджетных доходов и предостав ляемые им услуги не относятся к числу социально значимых) допускалось и преоб разование бюджетных учреждений в коммерческие организации по общим прави лам приватизации государственного имущества.

В предыдущей версии пакета законопроектов аналог автономного учреждения предлагался под названием специализированной государственной (муниципаль ной) некоммерческой организации.

туры, социальной защиты, занятости населения, физической куль туры и спорта. Одинаковым является порядок создания ГМАНО и АУ. Они могут быть созданы путем учреждения или путем преобра зования бюджетного учреждения при условии, что такое преобра зование не повлечет за собой нарушения прав граждан в социаль но культурной сфере, в том числе права на получение бесплатной медицинской помощи и бесплатного образования. Учредителями обеих организационно правовых форм могут быть только органы исполнительной власти Российской Федерации, субъекта Россий ской Федерации или органы местного самоуправления. Совмест ное учредительство ГМАНО и АУ (в том числе различными органа ми власти или местного самоуправления) не допускается.

Общими для обеих организационно правовых форм особенно стями, отличающими их от бюджетных учреждений, являются сле дующие:

- финансирование их деятельности из бюджета по результату;

- самостоятельное распоряжение любыми (в том числе получен ными из бюджета) доходами и приобретенным на эти доходы имуществом;

- самостоятельная ответственность по обязательствам. Учреди тель и АУ (ГМАНО) не несут ответственности по обязательст вам друг друга.

Различия между ГМАНО и АУ выражаются в следующем:

а) в правах на переданное им учредителем имущество.

АУ обладает имуществом на праве оперативного управления и не вправе без согласия собственника распоряжаться недвижимым и особо ценным движимым имуществом, закрепленным за ним собственником или приобретенным автономным учреждением за счет целевых средств, выделенных ему собственником. Остальным своим имуществом (в том числе недвижимым) автономное учреж дение вправе распоряжаться самостоятельно.

Имущество ГМАНО, в том числе переданное ей учредителем при создании, принадлежит ГМАНО на праве собственности;

б) в системе органов управления.

Существенным отличием ГМАНО от бюджетных учреждений яв ляется то, что учредитель осуществляет руководство ими не непо средственно, а через образуемый им Управляющий94 совет. В со став Управляющего совета входят, помимо представителей учре дителя, представители органов управления государственным или муниципальным имуществом, общественности и трудового кол лектива ГМАНО. Управляющий совет решает все наиболее суще ственные вопросы деятельности ГМАНО, в том числе:

- вносит изменения и дополнения в устав;

- осуществляет реорганизацию и ликвидацию ГМАНО;

- назначает и прекращает полномочия членов коллегиального и (или) единоличного исполнительного органа;

- утверждает план финансово хозяйственной деятельности и порядок расходования средств ГМАНО и не реже одного раза в квартал обсуждает ход их исполнения;

- утверждает годовой отчет и годовой бухгалтерский баланс;

- утверждает внутренние документы, регламентирующие дея тельность ГМАНО и ее органов;

- рассматривает и одобряет предложения исполнительного ор гана о совершении крупных сделок и сделок, в отношении ко торых имеется конфликт интересов (сделок с заинтересован ностью).

Эти особенности построения системы управления ГМАНО обеспечивают ей значительно большую (по сравнению с учрежде нием) автономию по отношению к учредителю и придают ей черты общественно контролируемой (публичной) некоммерческой орга низации.

В АУ полномочия высшего органа управления фактически при надлежат учредителю, хотя в число органов управления входит На блюдательный совет, формируемый так же, как Управляющий со вет ГМАНО. Однако мнение Наблюдательного совета по всем су щественным вопросам деятельности АУ носит лишь рекоменда тельный для учредителя характер. Собственную компетенцию На блюдательного совета составляет лишь одобрение предложений руководителя АУ о совершении крупных сделок и сделок с заинтере сованностью.

В разных версиях законопроекта высший орган управления ГМАНО называется по разному. Так, в предыдущих версиях законопроекта Управляющий совет имено вался Попечительским и Наблюдательным.

Полномочия единоличного исполнительного органа АУ и ГМАНО традиционны для всех организационно правовых форм и включают решение всех вопросов руководства организацией, за исключени ем вопросов, отнесенных законом или уставом организации к ком петенции иных органов;

в) в степени обязательности заданий учредителя по оказанию социальных услуг.

АУ предоставляет социальные услуги в соответствии с зада ниями учредителя и обязательствами перед страховщиком по обя зательному социальному страхованию.

ГМАНО «имеет право осуществлять деятельность по бесплат ному или частично платному для потребителя оказанию услуг (вы полнению работ), финансовое обеспечение которых осуществля ется за счет средств соответствующего бюджета путем предостав ления субвенций, субсидий, за счет средств государственных вне бюджетных фондов и иных, не запрещенных законом источников».

Причем данная деятельность осуществляется ГМАНО на конкурс ной основе.

Таким образом, основное различие между ГМАНО и АУ состоит в том, что ГМАНО предоставляет социальные услуги на рыночной конкурентной (договорной) основе, тогда как АУ – на основе обяза тельных заданий собственника.

Анализ указанных законопроектов позволяет констатировать, что в целом их концепция отвечает целям реформы, предусматри вая отказ от сметного финансирования, наличие хозяйственной самостоятельности и ответственности таких организаций по своим обязательствам. Однако, несмотря на достоинства рассмотренных выше законопроектов, концепцию внедрения новых организацион но правовых форм в бюджетном секторе нельзя считать оконча тельно определенной. Законопроекты не содержат достаточного регулирования некоторых принципиальных вопросов, без решения которых практическая реструктуризация бюджетной сети невоз можна, в том числе:

- критериев и условий принятия решений о преобразовании бюджетных учреждений в зависимости от характера и условий их деятельности, наличия или отсутствия в сфере их деятель ности государственных гарантий по предоставлению бесплат ных услуг всем нуждающимся;

- перечня случаев, когда преобразование бюджетных учрежде ний в иные организационно правовые формы не допускается;

- оснований для выбора организационно правовой формы, в ко торую преобразуется бюджетное учреждение;

- критериев определения состава имущества, которое может быть передано в собственность ГМАНО при преобразовании бюджетного учреждения или предоставлено ГМАНО на правах безвозмездного пользования или аренды;

- порядка установления АУ заданий по предоставлению соци альных услуг;

- конкретного порядка бюджетного финансирования ГМАНО и АУ;

- порядка удовлетворения требований кредиторов при реорга низации бюджетных учреждений;

- прочих.

Главным недостатком пакета законопроектов представляется отсутствие четких критериев выбора организационно правовой формы для преобразования бюджетных учреждений при явном дисбалансе в правовом положении ГМАНО и АУ. По логике вещей, обязанность АУ выполнять задания собственника по регулируемым ценам должна быть компенсирована некоторыми преимуществами его статуса по сравнению с ГМАНО. Однако пакет законопроектов не только не предусматривает таких преимуществ, но, наоборот, позволяет предоставлять ГМАНО дополнительные преимущества в части имущественных прав. Так, если по первоначальной версии законопроектов недвижимое и особо ценное движимое имущество должно было закрепляться за ГМАНО и АУ, по сути, на равных пра вах95, то в текущей редакции законопроекта о ГМАНО из него ис чезли нормы, регулирующие состав имущества, которое может передаваться ГМАНО в собственность. Это позволяет осуществ лять бесплатную приватизацию государственного недвижимого ГМАНО такое имущество должно было предоставляться в аренду по льготным ставкам или в безвозмездное пользование, а АУ – в оперативное управление. При этом аренда, безвозмездное пользование и оперативное управление не предпола гают полномочий по самостоятельному (без согласия собственника) распоряжению имуществом.

имущества и имущества, относящегося к основным фондам, при отсутствии у ГМАНО обязательств по предоставлению бесплатных услуг и отсутствии у учредителя права на получение доходов от ис пользования этого имущества. При отсутствии в законопроектах ответа на вопрос, в каких случаях бюджетное учреждение подле жит преобразованию в АУ, а в каких – в ГМАНО, возникает риск, что выбор варианта реорганизации будет осуществляться по резуль татам индивидуальных согласований между бюджетным учрежде нием и его учредителем. Естественно предположить, что в этом случае более выгодный вариант реорганизации будет установлен для наиболее влиятельных бюджетных учреждений, тогда как на наименее влиятельные будет возложена обязанность предостав лять социальные услуги по ценам, заведомо не покрывающим за трат на их оказание. Не менее существенно и то, что в таких усло виях не может быть достигнута одна из основных целей реоргани зации – создание предпосылок для конкуренции между реоргани зуемыми бюджетными учреждениями, которая должна обеспечить снижение издержек на предоставление социальных услуг.

Другим недостатком концепции законопроектов представляет ся то, что право учредителя АУ по установлению обязательных для последнего заданий (исполнение которых может повлечь убытки) не сопровождается ответственностью по его обязательствам.

Pages:     | 1 |   ...   | 25 | 26 || 28 | 29 |   ...   | 79 |



© 2011 www.dissers.ru - «Бесплатная электронная библиотека»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.