WWW.DISSERS.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

   Добро пожаловать!

Pages:     | 1 |   ...   | 24 | 25 || 27 | 28 |   ...   | 79 |

Анализ показателей, характеризующих состояние сети получа телей средств федерального бюджета, свидетельствует о серьез ных недостатках в ее организации, снижающих эффективность ее деятельности и влекущих удорожание ее содержания. Для оптими зации бюджетной сети в соответствии с целями реформы меж бюджетных отношений и административной реформы необходимо решить следующие основные задачи:

1. Приведение бюджетной сети в соответствие с новым разгра ничением расходных полномочий между уровнями бюджетной сис темы. Прежде всего, следует четко определить критерии отнесе ния учреждений одного профиля к учреждениям местного, регио нального и федерального значения в тех случаях, когда допускает ся финансирование предоставления одних и тех же услуг из бюд жетов разных уровней (например, научные или культурные учреж дения в зависимости от их масштаба и контингента потребителей их услуг могут финансироваться как из федерального, так и из ме стного бюджета).

2. Устранение практики распределения средств бюджета одного уровня государственной власти органами власти другого уровня.

Во избежание ситуации, при которой бюджетными средствами распоряжаются органы, не несущие ответственности за предос тавление соответствующих социальных услуг, следует либо пере дать федеральные учреждения, расположенные на территориях, где нет представительств федеральных органов власти, в ведение региональных и местных властей (если это не противоречит суще ствующему распределению расходных полномочий между уровня ми бюджетной системы), либо сохранить такие учреждения в фе деральном подчинении с передачей средств на их финансирова ние нижестоящим бюджетам в виде субвенций, предполагающих формализованный контроль за их расходованием.

3. Передача в единое подчинение учреждений, выполняющих идентичные функции.

Необходимо провести инвентаризацию реестров бюджетополу чателей по главным распорядителям бюджетных средств и осуще ствить передачу бюджетных учреждений, оказывающих однородные услуги, в административное подчинение соответствующих про фильных министерств и ведомств. Вместе с тем в процессе рефор мы необходимо учитывать, что в ряде случаев существуют объек тивные препятствия к такой передаче. Например, многие медицин ские вузы неразрывно связаны с клинической базой и передача их в подчинение Министерству образования без учета этих связей мо жет ухудшить качество медицинского образования. Аналогичным образом, следует учитывать требования и потребности Министер ства обороны при подготовке военных специалистов и т.д.

4. Устранение неоправданной сложности и разветвленности бюджетной сети путем:

- лишения статуса распорядителей бюджетных средств органи заций, в ведении которых находится менее 6 бюджетных учре ждений, и передачи соответствующих учреждений в непосред ственное подчинение главному распорядителю;

- сокращения числа уровней бюджетной сети, которых в идеале должно насчитываться не более трех (главный распорядитель – распорядитель – получатель бюджетных средств);

- законодательного разграничения полномочий главных распо рядителей и распорядителей бюджетных средств в отношении бюджетных учреждений.

5. Ликвидация или объединение учреждений, имеющих мало численный контингент потребителей.

В настоящее время на региональном и особенно на местном уровне функционирует значительное число учреждений, расходы на содержание которых несопоставимо велики по сравнению с объемом предоставляемых ими услуг. Особенно остро стоит про блема так называемых «малокомплектных школ» в сельской мест ности, возникшая, в частности, в связи с сокращением рождаемо сти и оттоком сельских жителей в города. В связи с этим необхо димо осуществить укрупнение или ликвидацию учреждений, услуги которых не пользуются достаточным спросом, с передачей их функций учреждениям аналогичного профиля, действующим на соседних территориях. При этом государство обязано обеспечить доступ граждан, ранее пользовавшихся услугами ликвидируемых учреждений, к получению соответствующих услуг (например, ор ганизовать перевозку детей в соседние школы).

Следует отметить, что на федеральном уровне мероприятия по оптимизации бюджетной сети уже проводятся на практике. Так, в целях создания информационной базы для проведения таких ме роприятий 19 декабря 2003 г. Министерство финансов РФ утвер дило Порядок проведения мониторинга бюджетного сектора89. В соответствии с этим документом мониторинг бюджетного сектора проводится главными распорядителями средств федерального бюджета. Данные мониторинга дважды в год представляются в Минфин России для анализа и подготовки предложений по их учету при формировании проектировок расходов федерального бюдже та на очередной финансовый год.

В июле–сентябре 2004 г. Правительственной комиссией по проведению административной реформы одобрен и утвержден порядок организации работы по оптимизации сети подведомст венных федеральным органам исполнительной власти федераль ных государственных унитарных предприятий, федеральных госу дарственных учреждений, включая график представления и рас смотрения перечней подведомственных федеральным органам исполнительной власти федеральных государственных унитарных предприятий, федеральных государственных учреждений. Пред ставленные Комиссией предложения по перечням организаций одобрены решением Правительства РФ90. Вместе с тем масштаб ная реформа в этой области еще не началась.

3.2. Реструктуризация бюджетных учреждений с внедрением новых организационно правовых форм Модель организации предоставления социальных услуг сохра нилась практически в неизменном виде с советских времен, не смотря на кардинальное изменение социально экономических ус ловий, и одинакова на всех уровнях бюджетной системы. Она ос нована на том, что предоставлением социальных услуг занимаются См.: Приказ Министерства финансов Российской Федерации от 19 декабря 2003 г.

№ 399 «О порядке проведения мониторинга бюджетного сектора».

http://www.government.gov.ru/data/structdoc.htmlhe_id=102&do_id=1725.

исключительно учреждения, находящиеся в государственной (му ниципальной) собственности и прямом административном подчи нении органов власти. Финансирование деятельности таких учре ждений осуществляется на основе сметы, т.е. путем покрытия за трат на их функционирование. Причем объем таких затрат, как правило, определяется исходя из аналогичных расходов прошлых периодов, скорректированных с учетом инфляции, изменений в законодательстве и реестре учреждений.

Существующей модели организации предоставления социаль ных услуг присущ ряд принципиальных недостатков, к числу кото рых следует отнести:

1. Хроническое недофинансирование.

Теоретически из бюджета должны покрываться все затраты на функционирование бюджетных учреждений, однако на практике ввиду ограниченности бюджетных средств ассигнования выделя ются только на самые неотложные нужды (зарплата персонала с начислениями, оплата жилищно коммунальных услуг). Инвестиции в имущество бюджетных учреждений почти не осуществляются.

Это предопределяет низкий уровень оплаты труда в бюджетном секторе, а следовательно, отток квалифицированных кадров, кри тический износ основных фондов бюджетных учреждений, что не гативно сказывается на качестве предоставляемых ими услуг.

2. Наличие конфликта между основной и предпринимательской деятельностью бюджетных учреждений.

Попыткой решения проблемы выживания бюджетных учрежде ний в условиях дефицита бюджетных средств было предоставле ние им права осуществлять предпринимательскую деятельность и самостоятельно распоряжаться полученными от нее доходами.

Однако это породило конфликт между основной и предпринима тельской деятельностью бюджетных учреждений. В условиях, ко гда объем бюджетного финансирования не зависит от объема пре доставления бесплатных услуг, учреждения заинтересованы в расширении масштабов оказания платных услуг за счет уменьше ния объемов бесплатных.

3. Нерациональное распределение средств внутри бюджетной сети.

В отсутствие раздельного учета затрат по основной и пред принимательской деятельности учреждений часть затрат на осу ществление последней покрывается из бюджета. Кроме того, предоставление бюджетным учреждениям права ведения пред принимательской деятельности ведет к дифференциации их фи нансового положения по причинам, не связанным с осуществле нием их основных функций. Причем необходимость содержания учреждений, имеющих высокие поступления из внебюджетных источников, лишает государство возможности повысить объемы финансирования тех учреждений, которые по роду или условиям своей деятельности не способны существовать вне рамок госу дарственного сектора.

4. Отсутствие связи между объемами финансирования и ре зультатами деятельности бюджетных учреждений и вытекающая из этого низкая эффективность их деятельности.

Существующий порядок сметного финансирования бюджетных учреждений не ориентирован на результат: бюджетом оплачивает ся не предоставление услуг, а само существование сложившейся в прошлом бюджетной сети. Учреждения лишены стимулов к сниже нию издержек и экономии бюджетных средств. Конкуренция за доступ к бюджетному финансированию, а следовательно, и стиму лы к повышению качества услуг отсутствуют.

5. Возможность возникновения несанкционированной креди торской задолженности бюджета.

Осуществление бюджетными учреждениями предприниматель ской деятельности чревато возникновением кредиторской задол женности, субсидиарную ответственность за погашение которой несет государство (муниципальное образование).

6. Высокий уровень коррупции в бюджетном секторе.

В условиях недофинансирования бюджетных учреждений об щественное сознание лояльно относится к взиманию нелегальных или квазилегальных платежей с потребителей социальных услуг.

Однако это нарушает равенство доступа различных категорий на селения (в зависимости от их материальной обеспеченности) к социальным услугам.

7. Ограничения права потребителей на выбор поставщика услуг.

Как правило, потребителям не предоставляется права выбора поставщика социальных услуг. А в тех случаях, когда такое право формально имеется, бюджетные учреждения не заинтересованы в расширении обслуживаемого контингента, так как объем их смет ного финансирования от этого не зависит.

Осознание проблем, порождаемых конфликтом между основ ной и предпринимательской деятельностью бюджетных учрежде ний, в последние годы привело к попыткам ужесточить контроль за потоками и направлениями использования их внебюджетных дохо дов на всех уровнях бюджетной системы. Однако это не улучшило положения, так как использование административных рычагов в отсутствие экономических стимулов к повышению эффективности деятельности бюджетных учреждений привело к переводу вне бюджетных доходов «в тень».

Описанные выше недостатки сложившейся модели организации предоставления социальных услуг настоятельно требуют ее ре формирования, которое должно осуществляться в направлении разделения функций поставщиков и заказчиков (покупателей) ус луг, расширения круга потенциальных поставщиков услуг и меха низмов их взаимодействия с государством (муниципальными об разованиями), в том числе способов финансирования социальных услуг. Разделение функций финансирования социальных услуг с функциями управления процессом их предоставления необходимо для того, чтобы решения о распределении бюджетных средств не принимались под влиянием необходимости поддерживать подве домственные учреждения безотносительно к эффективности их работы.

Расширение круга потенциальных поставщиков услуг и дивер сификация механизмов их взаимодействия с государством (муни ципальными образованиями) также вытекает из необходимости ослабления влияния субъективных факторов на процесс распре деления бюджетных ассигнований. Чем слабее формальные и не формальные связи между поставщиками услуг и распорядителями бюджетных средств, тем большее значение в процессе распреде ления бюджетных ассигнований имеют объективные характеристи ки услуг. Если в настоящее время социальные услуги предостав ляются либо непосредственно органами государственной власти (местного самоуправления), либо подчиненными им учреждения ми, то реформа предполагает возможность использования аль тернативных схем организации предоставления услуг, включая:

- диверсификацию способов финансирования социальных ус луг, предоставляемых бюджетными учреждениями;

- создание органами государственной власти и местного само управления иных (помимо учреждений) форм организаций, предназначенных для оказания социальных услуг;

- создание органами государственной власти (местного само управления) партнерств с другими уровнями публичной власти или частными лицами для совместного предоставления услуг или совместное учредительство юридических лиц в этих целях;

- делегирование на договорной основе права предоставления социальных услуг частным организациям (некоммерческим и коммерческим).

Целью реформы является внедрение элементов рыночных от ношений во взаимодействие между субъектами системы предос тавления социальных услуг, в первую очередь – элементов конку ренции между их поставщиками. Конкуренция должна создать стимулы для снижения издержек на оказание услуг, улучшения их качества и тем самым обеспечить повышение эффективности со ответствующих бюджетных расходов.

Проблемам модернизации механизмов финансирования соци альных услуг будет посвящен следующий раздел. В нем будет по казано, что использование ориентированных на результат форм финансирования предоставления социальных услуг в определен ной мере возможно и применительно к бюджетным учреждениям.

В некоторых областях к оказанию социальных услуг на договорной основе могут быть привлечены организации частного сектора.

Pages:     | 1 |   ...   | 24 | 25 || 27 | 28 |   ...   | 79 |



© 2011 www.dissers.ru - «Бесплатная электронная библиотека»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.