WWW.DISSERS.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

   Добро пожаловать!

Pages:     | 1 |   ...   | 22 | 23 || 25 | 26 |   ...   | 79 |

Во многих странах введены различные системы управления эффективностью на институциональном и индивидуальном уров нях, т.е. на уровне организации в целом и каждого из ее сотрудни ков. Оценка эффективности в отношении работы организации – это инструмент оценки результатов выполненной работы в сравне нии с определенной программой и целями этой организации, в от ношении работы отдельного сотрудника – оценка результатов вы полненной работы в сравнении с целями и задачами, поставлен ными перед этим сотрудником (группой сотрудников). В систему оценки входят следующие компоненты: задачи, которые должны решить организация или отдельный сотрудник; документальное подтверждение произведенных организацией товаров и услуг или достигнутых сотрудником результатов; оценка результатов.

Международный опыт предостерегает от непродуманной увязки оценки эффективности с поощрением или с наказанием, так как плохо структурированная система стимулов может вызвать без действие или даже непродуктивное поведение персонала. Эта проблема изучена в теории справедливости Дж. Адамса. Суть тео рии: если распределение вознаграждений даже в незначительной степени воспринимается работником как несправедливое, он стремится восстановить справедливость путем сокращения вклада в работу или даже саботажа, хищений, взяточничества и пр.

Чтобы избежать этих рисков, существует целый ряд методов, которые могут быть использованы для организации системы оцен ки эффективности:

- методы оценки эффективности работы должны соответство вать программным целям;

- методы оценки качества работы должны быть четко и ясно оп ределены и понятны сотрудникам;

- затраты на разработку, реализацию и поддержку показателей качества работы не должны превышать разумных пределов;

- показатели качества работы должны внедряться последова тельно и постепенно;

- показатели качества работы должны быть четкими и подкон трольными работнику, согласованы с ним и отражаться только на части общего вознаграждения работника.

3. Общие направления и перспективы реформы бюджетной сети На настоящий момент единственным официальным докумен том, закрепляющим подходы к реформе бюджетного сектора, яв ляются «Принципы реструктуризации бюджетного сектора в 2004 г.

и на период до 2006 г.» (далее – «Принципы»), одобренные на за седании Правительства РФ 26 сентября 2003 г. Этот документ на несколько лет вперед определяет направления деятельности орга нов исполнительной власти РФ по реформированию бюджетного сектора России. Основными направлениями реформы согласно «Принципам» являются:

- оптимизация действующей сети получателей бюджетных средств;

- уточнение правового статуса и реорганизация бюджетных уч реждений;

- переход к новым формам финансового обеспечения предос тавления государственных (муниципальных) услуг;

- внедрение методов формирования бюджета, ориентированно го на результат.

Следует отметить, что этот документ в части, касающейся пред полагаемых изменений в правовом статусе и подходов к преобра зованию бюджетных учреждений, основывается на результатах российско канадского проекта CEPRA (Consortium for Economic Policy Research and Advice) по теме «Повышение эффективности бюджетного финансирования государственных учреждений и управления государственными унитарными предприятиями»84. В части, касающейся новых форм бюджетного финансирования, в нем закреплены общие подходы, которые предполагается конкре тизировать в рамках настоящего исследования.

В соответствии с названным выше документом Правительства РФ целью оптимизации бюджетной сети является совершенство вание управления ею за счет административного и финансового См.: Совершенствование системы управления и финансирования бюджетных уч реждений // Баткибеков С., Гребешкова Л., Дежина И., Золотарева А., Шишкин С. и др. Т.1. М.: ИЭПП, 2003.

переподчинения ряда получателей бюджетных средств с целью соблюдения принципов отраслевой направленности основного ви да деятельности, ликвидации и объединения бюджетных учрежде ний, чья деятельность дублируется, устранения ситуации, при ко торой распорядителями средств бюджета одного уровня власти являются органы другого уровня власти. Результатом оптимизации бюджетной сети должна быть экономия бюджетных средств, воз никающая вследствие устранения дублирующих функций и пре кращения предоставления аналогичных видов услуг различными учреждениями.

Второе направление реформы включает расширение возмож ностей по привлечению организаций различных организационно правовых форм к предоставлению социальных услуг, оплачивае мых за счет бюджетных средств. Этот процесс должен сопровож даться внедрением новых организационно правовых форм, в ко торые смогут реорганизоваться бюджетные учреждения. Решение о целесообразности изменения организационно правовой формы должно рассматриваться применительно к каждому конкретному бюджетному учреждению с учетом ряда факторов. Реорганизации не должны подвергаться учреждения, которые по характеру или условиям своей деятельности не приспособлены к существованию в рыночной среде, а их переустройство может иметь негативные социально экономические последствия, в том числе снижение доступности гарантируемых Конституцией социальных услуг.

Третье направление реформы предполагает переход к новым формам финансирования предоставления социальных услуг. Уча стие организаций различных организационно правовых форм в предоставлении социальных услуг предполагает диверсификацию механизмов их финансирования, конкурентные способы распреде ления бюджетных средств, финансовую привлекательность выпол нения государственных заданий, гибкость в проведении государст венной политики в различных отраслях с учетом их специфики.

Внедрение бюджетирования, ориентированного на результат, предполагает повышение ответственности органов государствен ной власти и подведомственных им учреждений за достижение по ставленных целей, их заинтересованности в максимально эффек тивном использовании бюджетных средств, обеспечение связи между бюджетным финансированием и результатами деятельно сти главных распорядителей бюджетных средств и организаций – поставщиков социальных услуг.

Далее будет подобно проанализирована концепция каждого из обозначенных направлений реформы, описано текущее состояние реформы, выявившиеся в ходе ее проведения проблемы, а также намечены перспективы дальнейших действий.

3.1. Анализ состояния сети бюджетных учреждений и основные направления ее оптимизации В соответствии с Бюджетным кодексом РФ бюджетная сеть включает следующие категории субъектов:

а) Главные распорядители бюджетных средств. По первона чальной редакции Бюджетного кодекса главными распорядителя ми средств федерального бюджета могли быть исключительно ор ганы государственной власти Российской Федерации, имеющие право распределять средства федерального бюджета по подве домственным распорядителям и получателям бюджетных средств.

Главные распорядители средств федерального бюджета включа ются в ведомственную классификацию расходов федерального бюджета. Однако, так как эта норма нарушалась на практике, в 2003 г. в нее были внесены изменения85, в соответствии с которы ми главными распорядителями средств федерального бюджета могут быть также «наиболее значимые» бюджетные учреждения науки, образования, культуры, здравоохранения и средств массо вой информации.

По отношению к подведомственным распорядителям и получа телям бюджетных средств главный распорядитель обладает сле дующими полномочиями:

- определяет задания по предоставлению государственных или муниципальных услуг;

- утверждает сметы доходов и расходов и вносит в них измене ния;

- составляет бюджетную роспись и распределяет лимиты бюд жетных обязательств;

См.: Федеральный закон от 8 декабря 2003 г. № 158 ФЗ.

- осуществляет контроль в части обеспечения целевого исполь зования бюджетных средств, предоставления отчетности, вы полнения заданий по предоставлению государственных или муниципальных услуг.

б) Распорядители бюджетных средств – органы государствен ной власти или органы местного самоуправления, имеющие право распределять бюджетные средства по подведомственным получа телям бюджетных средств. При этом распорядитель бюджетных средств имеет те же полномочия по отношению к получателям бюджетных средств, что и главный распорядитель.

в) Получатели бюджетных средств – бюджетные учреждения или иные организации, имеющие право на получение бюджетных средств в соответствии с бюджетной росписью на соответствую щий год.

Наиболее крупную категорию получателей бюджетных средств составляют учреждения – организации, созданные органами госу дарственной власти или местного самоуправления для осуществ ления управленческих, социально культурных, научно технических или иных функций некоммерческого характера, деятельность ко торых финансируется из бюджетов на основе сметы доходов и расходов. Соответственно учреждения являются постоянными по лучателями бюджетных средств и входят в реестры получателей бюджетных средств.

Помимо учреждений, существуют получатели бюджетных средств на единовременной основе (например, получатели бюд жетных кредитов, субсидий и субвенций).

Однако Бюджетный кодекс недостаточно четко и подробно ре гулирует структуру бюджетной сети и порядок взаимодействия различных ее элементов. В частности, он не дает ответа на сле дующие существенные вопросы:

- Сколько уровней может иметь бюджетная сеть - Может ли одно и то же учреждение одновременно подчиняться двум и более главным распорядителям (распорядителям) бюд жетных средств - Вправе ли главный распорядитель осуществлять непосредст венное руководство деятельностью получателя бюджетных средств при наличии распорядителя, которому этот получатель подведомствен - Могут ли в подчинении главного распорядителя (распорядите ля) бюджетных средств находиться учреждения, деятельность которых не соответствует профилю деятельности соответст вующего главного распорядителя (распорядителя) - Могут ли главные распорядители, распорядители и получатели бюджетных средств одновременно финансироваться из раз личных бюджетов Вследствие отмеченной неопределенности принципов по строения бюджетной сети сложившаяся к настоящему времени сеть получателей бюджетных средств на всех уровнях бюджетной системы не соответствует требованиям рациональной организа ции, что снижает эффективность использования бюджетных средств. Недостатки существующей сети получателей бюджетных средств можно объединить в две основные группы:

- распределение средств бюджета одного уровня государствен ной власти осуществляется организациями, административно подчиняющимися другому уровню государственной власти;

- наличие в подчинении некоторых ведомств значительного чис ла учреждений, занимающихся непрофильной для данного ве домства деятельностью, главным образом медицинских, обра зовательных и культурных.

Для иллюстрации отмеченных проблем ниже приведен анализ существующей структуры бюджетной сети на федеральном уров не, осуществленный с точки зрения ее соответствия требованиям законодательства, а также принципам рациональной организации.

К сожалению, необходимая для анализа информация о распоряди телях и получателях средств федерального бюджета в полном объ еме доступна только по состоянию 1 июля 2003 г. Некоторые уточ нения по состоянию на 1 января 2004 г. даются на основе доклада о результатах мониторинга бюджетного сектора.

По состоянию на 1 июля 2003 г. насчитывалось 93 главных рас порядителя средств федерального бюджета, 3220 распорядителей средств федерального бюджета и 44,7 тыс. бюджетополучателей.

При этом наблюдались значительные вертикальные и горизон тальные диспропорции в бюджетной сети. Из 3220 распорядите лей средств федерального бюджета 337 не находились в ведении главных распорядителей (министерств и ведомств). Например, 255 распорядителей находились в ведении субъектов РФ, посколь ку в соответствующих регионах у министерств и ведомств не было своих территориальных органов. Это, в частности, касается Мин сельхоза, Минтруда и Минобразования. Из 44,7 тыс. получателей средств федерального бюджета 7,7 тыс. получали средства не че рез структуры федеральных органов.

По данным мониторинга на 1 января 2004 г., в 2003 г. из феде рального бюджета финансировалось 3,7 тыс. распорядителей и получателей бюджетных средств, не подведомственных главным распорядителям средств федерального бюджета, что составляет 12% общего числа распорядителей и получателей средств феде рального бюджета. Наибольшее количество таких распорядителей и получателей средств федерального бюджета финансировалось Минобразованием России (2870 распорядителей и получателей бюджетных средств), Госстроем России (284), Минэнерго России (127), Минтрудом России (97), Минтрансом России (88) и Госком спортом России (76).

В ведении распорядителей бюджетных средств, чье имущество относилось к федеральной собственности, находилось 35 995 по лучателей бюджетных средств (включая распорядителей средств нижестоящего уровня), что составляло около 60% общего количе ства получателей средств федерального бюджета.

Реестры распорядителей и получателей бюджетных средств не отражают того, являются распорядители бюджетных средств структурными подразделениями главного распорядителя бюджет ных средств или нет. Во многих случаях функции распорядителей средств федерального бюджета выполняли организации, находя щиеся в федеральной собственности, однако не являющиеся ор ганами государственной власти.

По состоянию на 1 июля 2003 г. из 100 главных распорядителей средств федерального бюджета 30 не являлись федеральными ор ганами государственной власти.

20% бюджетных учреждений получали бюджетное финансиро вание одновременно более чем от 3 распорядителей средств фе дерального бюджета (в основном это силовые структуры).

40% получателей средств федерального бюджета находились в ведении распорядителей, чье имущество не являлось федераль ной собственностью.

Рассмотрим более детально основные особенности сети полу чателей средств федерального бюджета.

Pages:     | 1 |   ...   | 22 | 23 || 25 | 26 |   ...   | 79 |



© 2011 www.dissers.ru - «Бесплатная электронная библиотека»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.