WWW.DISSERS.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

   Добро пожаловать!

Pages:     | 1 |   ...   | 16 | 17 || 19 | 20 |   ...   | 79 |

управления Самостоятельный статус может способствовать тому, что управления решат заняться квазифинансовой дея тельностью (например, предоставлять платные услуги, заклю чать концессионные договоры с определенными фирмами), ко торая будет играть ту же роль, что налоги и субсидии, и, таким образом, деятельность управлений выйдет за рамки первона чальных намерений правительства.

• Дестабилизация бюджета. Не подрывают ли управления прин цип скоординированности бюджета Бесконтрольное создание управлений может дестабилизировать бюджет в трех отноше ниях. Во первых, оно вызовет рост числа получателей целевого финансирования, что подорвет стратегические возможности правительства оперировать денежными средствами, перена правляя их на финансирование возникающих приоритетов, в итоге возникнет жесткость и перенапряжение бюджета. Во вторых, оно может породить ситуации, когда правительству при дется или изыскивать дополнительные средства, или мириться с неизбежностью какой либо чудовищной катастрофы в виде, на пример, забастовки учителей, медсестер и т.д. В третьих, бес контрольное создание агентств может вызвать необходимость со стороны правительства осуществлять заем средств или брать на себя другие нежелательные обязательства.

• Предоставление протекций. Не способствуют ли управления расцвету покровительства Бесконтрольное создание управ лений может сделать привычным покровительство в вопросах назначения на должности, если то или иное управление стано вится негласной вотчиной или своего рода одной из партий правительственной коалиции. Это подрывает непреложность правила «каждому – по заслугам», обязательного для всех управлений, так как появляется некая «экстерриториальная единица», где все назначения зависят исключительно от воли патрона. В тех случаях, когда у власти находится правительст во, за которым стоит шаткая коалиция, управления – путем обещаний передачи той или иной сферы влияния, повышения политического статуса тех или иных лиц – могут стать весьма удобным средством для умиротворения самых недовольных членов коалиции.

• Особые привилегии. Не искажаются ли управлениями стимулы, которые приняты в государственном секторе Для того чтобы возможность работы в самостоятельных управлениях стала бо лее привлекательной для квалифицированных специалистов, в отношении управлений часто делаются исключения из правил кадровой политики, утвержденной для государственных учреж дений: вводятся повышенные оклады, предоставляются весьма существенные льготы. Неравенство в системе стимулов, приня тых в государственном секторе, создает трудности в привлече нии компетентных специалистов на службу в традиционные ми нистерства. Те же из них, кто остается на работе в несамостоя тельных подразделениях правительства, теряют мотивацию или даже начинают испытывать враждебность к своим коллегам, пользующимся бь льшими льготами и имеющим лучшие стимулы на службе в самостоятельных управлениях.

Уроки по итогам накопленного опыта Опыт, накопленный в различных странах, позволяет выделить факторы, которые в значительной степени определяют успешность реализации тех или иных схем альтернативного предоставления услуг. Некоторые из этих факторов можно связать с «успехом на чинания», другие – с особенностями проекта и со спецификой схем альтернативного предоставления услуг. Достаточно подробный набор факторов, способствующих успеху инициативы, приведен в Приложении 7.

Однако то, какая схема и почему успешно работает в разных странах, не является наиболее важным вопросом. Необходимо по нять, какая схема могла бы наилучшим образом (или более эффек тивно) работать в России, учитывая существующий уровень разви тия ее государственного и частного секторов. В какой мере страна может одномоментно освоить новую для нее модель, уже утвер дившуюся в другой стране, или хотя бы самые существенные эле менты этой модели И в чем состоит лучшая стратегия для страны, где нет основных элементов данной модели, а создание этих эле ментов займет достаточно долгое время, тогда как необходимо уже сегодня предпринять целый ряд действий Как сделать такой выбор, чтобы эксперименты в области альтернативного предос тавления услуг имели достаточные шансы на успех в стране, а по лученный опыт пригодился бы ей в дальнейшем Обратим внимание на новозеландскую модель, которую многие признали одной из наиболее удачных. Эта модель предоставляет управляющим широкую свободу действий, при этом возлагая на них ответственность за достижение четко оговоренных плановых показателей и подвергая их деятельность тщательному монито рингу. Новозеландская модель – это воплощение философии управления, получившей название «детальный контрактуализм»68, и нигде, кроме Новой Зеландии, она не стала частью системы управления государственным сектором и системы альтернативно го предоставления услуг (эта философия не нашла себе примене ния, например, в Великобритании, Австралии, Швеции и Канаде)69.

Основные черты новозеландской модели являются отражением теории «сотрудник – руководитель», а также экономических теорий о трансакционных издержках, являющихся научным фундаментом управления государственными институтами. Но, в отличие от всего остального мира, Новая Зеландия использовала эти концепции с присущей им логикой. А. Шик тем не менее убедительно доказал, что данная модель не может служить практическим руководством для стран с переходной экономикой, которым необходимо как можно быстрее преодолеть изъяны в системе государственного управления.

Обсуждение применимости модели детального контрактуализ ма можно условно разделить на три стадии. На первой стадии рас сматриваются основные задачи и концепции модели, связанные с ее ориентацией на внутренние рынки и договорные отношения в государственном секторе. Ключевыми вопросами при этом явля ются следующие: подходит ли новозеландская модель для России;

«Детальный контрактуализм» – понятие, относящееся к использованию письмен ных контрактов, обычно заключаемых между министрами и высшими должностны ми лицами государственной службы, в которых детально фиксируется большое число контрактных обязательств, а кроме того определяются задачи, цели, произ водительность, ответственность, ресурсы и т.д.

Schick Allen. Why Most Developing Countries Should Not Try New Zealand Reforms.

http://wbln0018.worldbank.org/network/prem/premdoclib.nsf/d7fa6241ab13b22e677e006cbe17/cd2875166aa40bcc8525671300044cbcOpenDocument. This sections draws extensively upon this article.

принесла ли она обещанные перемены, и если да, то какие из ее многочисленных элементов больше всего способствовали рефор мированию государственного сектора Вторая стадия посвящена рассмотрению российской управленческой практики и проблема тики с упором на неформальность оперативного руководства госу дарственным сектором. Возникает вопрос: может ли страна, про низанная неформальными отношениями, противоречащими пред писанным правилам управления, адекватно расширить свободу действий менеджеров и при этом защитить интересы общества и государства с помощью формальных контрактов Наконец, на за ключительной стадии обсуждения признается, что неформаль ность отношений тормозит развитие и является неподходящей ос новой для построения управленческого потенциала. Поэтому мы предлагаем воздержаться от попытки сразу освоить авангардные методы исцеления и действовать последовательно и не торопясь, внося те изменения, на которые Россия согласится пойти.

В Новой Зеландии официальная доктрина детального контрак туализма применялась буквально во всех элементах реформы для усиления договорных отношений между правительством и минист рами, выступавшими в роли покупателей товаров и услуг, с одной стороны, и департаментами и другими подразделениями, высту павшими в роли поставщиков, – с другой. Этот детальный контрак туализм пришел на смену «органичным», строящимся на основе существующих связей, договорам, характерным для традиционных систем государственной администрации. В своей оценке трудно стей применения чистого варианта этой модели в Новой Зеландии А. Шик подчеркивает следующие моменты:

- в новозеландской модели акцент делается на факторы, кото рые можно оговорить в контрактах, (например на покупке про дукции), но уделяется недостаточное внимание интересам го сударства как собственника, поскольку такие понятия трудно вместить в рамки контракта;

- нерушимость контракта зависит от добровольных действий, основанных на личных интересах. Но иногда личные интересы оказываются сильнее коллективных, государственных, и по следние проигрывают. Это происходило в первые годы рефор мы, когда попытки создать исполнительную службу в высших правительственных эшелонах терпели провал из за того, что многие менеджеры предпочитали заключение контракта в ин дивидуальном порядке;

- контрактуализм может иногда идти во вред традиционным ценностям государственной службы, персональной ответст венности и профессионализму. Он может вызвать у менедже ров избирательное отношение к ответственности: если что то не упомянуто в контракте – это меня не касается;

- схемы, организованные наподобие контракта, сами по себе еще не создают «отношения на расстоянии» в государственном секторе, как и не создают для правительства возможность уже сточить требования к уровню эффективности. В большинстве случаев у правительства нет иного выбора, как заключить кон тракт с внутренними поставщиками, обычно из числа своих же собственных министерств. Если те не справляются с задачами, возложенными на них, то правительство может уволить стар ших администраторов и оказать на остающихся определенное давление. Но у него редко бывает возможность внешнего вы бора, который незаменим как средство обеспечения эффек тивности персональных контрактов и оказания давления на ис полнителей;

- главные администраторы, старшие менеджеры и другие чи новники объясняют повышение эффективности деятельности правительства главным образом расширением собственных полномочий, а не введением системы контрактов. Менеджеры расходятся во мнениях относительно роли, которую сыграли контракты, но мало кто из них считает, что эта отличительная черта новозеландских реформ имела решающее значение в деле повышения оперативной эффективности;

- контракты не беззатратны. Переговоры и последующее давле ние на исполнителей в случае многочисленных контрактов ве дут к громадным трансакционным издержкам. Эти издержки еще не стали в Новой Зеландии предметом систематического исследования, хотя и поглощают весомую часть ведомствен ных бюджетов70.

Опубликовано в: The Spirit of Reform: Managing the New Zealand State Sector in a Time of Change. New Zealand: State Services Commission, August 1996.

Детализированные контракты и практически только внутриве домственные рынки получили столь большое распространение в Новой Зеландии, потому как эта страна уже располагала рыночной экономикой и отработанными механизмами и методами давления на исполнителей контрактов. Эти условия только появляются в России с ее тенденциями неформальности в экономике, слабой разработанностью прав собственности и других формальных норм, регулирующих экономическую деятельность частного секто ра. Возникновение открытых рынков является столь же важной предпосылкой для модернизации государственного сектора, как и для развития частного. По словам А. Шика, «маловероятно, что правительство станет действовать по правилам и предписаниям, которые ежечасно нарушаются в частных сделках»71.

В системах, где процветают неформальные отношения, многие государственные служащие получают должности только благодаря связям или потому, что поддерживают определенную организацию или какое либо начинание. Поскольку официальные ставки могут быть очень невысокими, человека могут принять на одну долж ность, но числиться и получать заработную плату он будет по дру гой. Появятся «мертвые души», числящиеся в платежных ведомо стях по двум и более должностям; те же, кто будет появляться на службе, не будут иметь стимула к эффективной работе из за низ ких официальных ставок заработной платы.

Неформальность – «палка о двух концах». С одной стороны, она позволяет преодолеть бюрократическую волокиту для достижения желаемого. С другой – она открывает лазейку для коррупции и не эффективности (а иногда и делает их привычным явлением). По ложительными аспектами неформальности могут быть финансовая дисциплина вопреки нереалистичности бюджета и предоставление публичных услуг вопреки суровости правил и жесткому контролю.

Но за неформальность приходится дорого платить, в частности, игнорируются правила государственной службы и всех прочих ви дов общественного регулирования, на сопротивление системе уходят время и средства, растет недоверие к правительству и про цветает повсеместная коррупция, возникает равнодушие к резуль тативности и эффективности правительственных программ, а так Allen Schick. Why Most Developing Countries Should Not Try New Zealand Reforms.

же к деятельности государственных учреждений и чиновников. Ко гда бюрократов ценят за их способность по обеспечению нефор мальности, они равно как и все другие, попавшие в капкан систе мы, очень легко могут утратить понимание государственных задач, которым они служат, а также представление о результатах, кото рые, по идее, должна приносить их деятельность. А отсюда уже только один шаг до потери контроля и нарушения правил для дос тижения личных целей.

Чтобы осуществить реформы, подобные тем, которые были проведены в Новой Зеландии, странам с переходной экономикой придется пройти более длинный и рискованный путь. А. Шик при ходит к следующему выводу: ни одной стране, в которой государ ственный сектор опутан неформальными отношениями, не сле дует напрямую переходить к режиму, где менеджеры пользуются огромной свободой действий в кадровых и финансовых вопросах и вольны принимать людей на службу и расходовать средства по собственному усмотрению. Новая Зеландия пришла к этому не сразу, не стоит спешить пытаться это делать и другим странам.

До реформы у Новой Зеландии были бюджеты, которые контро лировали расходы и соответствовали реальному объему опера ций; кроме того, у нее была система государственной службы, которая устанавливала порядок трудоустройства государствен ных служащих и регулировала их заработную плату. Иными сло вами, у нее был официально упорядоченный государственный сектор. Его существование – важное предварительное условие, без которого нельзя заимствовать какие либо элементы новозе ландской модели»72.

Pages:     | 1 |   ...   | 16 | 17 || 19 | 20 |   ...   | 79 |



© 2011 www.dissers.ru - «Бесплатная электронная библиотека»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.