WWW.DISSERS.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

   Добро пожаловать!

Pages:     | 1 |   ...   | 14 | 15 || 17 | 18 |   ...   | 79 |

Считается абсолютно нормальным, когда первоначально отсут ствует четкое понимание того, какой метод предоставления услуг окажется наиболее эффективным и малозатратным – особое управление или какая то другая схема альтернативного предос тавления услуг (например, государственно частное партнерство или контракт с частной фирмой). Решение этого вопроса обычно требует объективного анализа всех возможных аспектов и послед ствий. Например, в настоящее время город Торонто проводит ре визию своих Служб городского озеленения (в ведении которых на ходятся питомники с 3 млн деревьев; службы несут ответствен ность за посадку и вырубку деревьев, а также за уход за ними в го родских парках и общественных скверах) с целью выяснения, со ответствующие услуги должны обеспечиваться с помощью отдель ного городского оперативного управления и предоставляться го См. http://www.ppt.gc.ca/passport_office/about_e.asp.

См. http://ftp.canadatourism.com/ctxuploads/en_publications/whoweare.pdf.

роду по каналам муниципально частного партнерства или же осу ществляться на подрядной основе, по каналам частного сектора55.

Правительства разных стран отдали предпочтение концепции специализированных управлений. Каждое из них имело для этого свои причины. Одни правительства учреждали управления с тем, чтобы дать их руководителям значительные реальные полномочия, другие – чтобы акцентировать аспект предоставления услуг в их деятельности, а третьи – чтобы снять таким образом финансовые, кадровые и прочие административные ограничения. Но какими бы ни были мотивы, всегда чувствовалась уверенность, что модель централизованного министерского управления больше не отвечает организационным потребностям в сфере управления.

Аллен Шик в своей книге, бросившей вызов традиционным представлениям о роли управлений, отмечает:

«Каждое демократическое правительство должно как обеспечи вать связь между своими политическими и административными органами, так и держать их друг от друга на известном расстоянии.

Обеспечение связи необходимо для того, чтобы менеджеры и дру гие поставщики услуг действовали в рамках политики и правил, установленных политическими лидерами. Но правительство также должно дистанцировать административную сферу от непосредст венного участия в текущей политике, чтобы менеджеры могли дей ствовать независимо, эффективно и справедливо, без оглядки на политические соображения. Ни одна демократия не может ми риться с такими критериями поведения, согласно которым менед жеры могут игнорировать политические решения законно избран ных лидеров, и ни одна демократия не может позволить политикам вмешиваться в административные вопросы, игнорируя при этом права заинтересованных сторон. Первый критерий оправдывает создание оперативных единиц внутри министерств и департамен тов; второй критерий делает обязательной оперативную самостоя тельность административных единиц. Чтобы достигнуть правиль ного соотношения между координацией и субординацией, с одной стороны, и самостоятельностью и гибкостью – с другой, необхо См. http://www.city.toronto.on.ca/asd/forestry.htm.

димо одновременно наделить как политиков, так и управляющих достаточными полномочиями и ограничить свободу их действий»56.

Достижение этого равновесия и поддержание его на адекват ном уровне оказалось трудной задачей для правительств, которые пошли по пути создания управлений. Правительства предоставили им самостоятельность, не прояснив их роли и обязанности и не создав соответствующего механизма отчетности. Во многих стра нах сама концепция управлений была изначально плохо продума на, и маловероятно, что эти упущения будут скорректированы и в дальнейшем, поскольку управления обрели самостоятельность, не заплатив за это усилением ответственности. Очень немногие стра ны последовали примеру Великобритании, где каждый последую щий шаг, все возможные его последствия тщательнейшим обра зом анализируются, прежде чем выносится окончательное реше ние, что и как делать дальше. В процессе «следующих шагов» управления проходят весь свой жизненный цикл, обычно состоя щий из 8 этапов (см. Приложение 2).

Опыт Соединенного Королевства заставляет предположить, что создание мощных, эффективных и самостоятельных управлений, обеспечивающих предоставление услуг населению, – это лишь часть задачи. Другая ее часть – создание для имеющихся мини стерств и департаментов стимулов и возможностей для эффектив ного руководства подчиненными им управлениями, а также для контроля за их деятельностью. В рамках модели, центром которой являются управления, нередко слишком много внимания уделяет ся оперативной самостоятельности провайдеров услуг и слишком мало внимания – деятельности контролирующей стороны, т.е. ми нистерств и департаментов. Чтобы следовать политической линии, определяемой министерствами, и выполнять задачи, ими постав ленные, управлениям недостаточно быть самостоятельными. Со ответствующие министерства должны иметь и возможности, и стимулы, чтобы направлять деятельность управлений и вести ее активный мониторинг.

Хотя при правительстве Блэра от управлений, действующих по принципу «следующих шагов», полностью не отказались, подход все же был изменен. Эта переориентация, проходящая в рамках Schick Allen. Agencies in Search of Principles. Р. 29–30.

«Программы модернизации», характеризуется тем, что управле ния, обеспечивающие предоставление услуг населению, ставятся в явное подчинение министерствам, и последние несут ответст венность за деятельность подчиненных им управлений. Принцип этот сформулирован в манифесте «Наладим сквозные связи» («Wir ing It Up»), посвященном интегрированному предоставлению услуг и опубликованном Канцелярией правительства в 2000 г. под мно гозначительным подзаголовком «Как Уайт Холл осуществляет управление межведомственными программами и межведомствен ным предоставлением услуг» («Whitehall’s Management of Cross Cutting Policies and Services»). Если программа «Следующие шаги» строилась на модели, центром которой является управление, и де лила государственную службу на отдельные административные единицы, программа «Наладим сквозные связи» предполагает, что государственные служащие должны быть в состоянии осуществ лять свою деятельность, минуя организационные границы.

Аналогичные перемены произошли и в Новой Зеландии, где большинство ресурсов и ключевых услуг, например, в области здравоохранения и образования, обеспечиваются «организациями короны» (Crown Entities) – внеминистерскими органами, на кото рые возложены весьма широкие обязанности функционального характера. В стране насчитывается около 70 таких организаций и 2,6 тыс. школьных советов. Несмотря на наличие советов, обеспе чивающих проведение соответствующей политики, а также рамок ответственности, заложенных в структуру «организаций короны», исследования, проведенные Казначейством и Комиссией государ ственных служб, выявили целый ряд серьезных недостатков, суще ствующих в системе связей между правительством и «организа циями короны». Согласно Шику, к этим недостаткам, в частности, относятся недостаточный контроль со стороны министерств; нев нимание к «организациям короны» со стороны министров, которым те подчинены; игнорирование «организациями короны» политики правительства; неадекватные и недостаточно проработанные тре бования, связанные с ответственностью; неадекватные схемы, ут вержденные правительством, а также нечеткость юридического статуса некоторых заведений57.

Schick Allen. Agencies in Search of Principles.

Передача части полномочий по предоставлению услуг другим уровням власти или частному сектору Передача части полномочий часто практикуется в Канаде в ка честве средства передачи ответственности за предоставление той или иной услуги от одного уровня власти к другому. Например, фе деральное правительство передало провинциальным и территори альным правительствам ответственность за осуществление про грамм переподготовки безработных, повышающих их шансы на получение работы. Провинция Онтарио передала ответственность за оказание услуг в области оценки муниципального имущества, ранее лежавшую на провинциальном правительстве, муниципаль ной Корпорации по оценке имущества.

В обоих этих случаях в рамках передачи части полномочий от одного уровня власти другому передавались значительные финан совые средства и трудовые ресурсы. Главным преимуществом передачи части полномочий в отношении обучения на рынке труда являлось повышение гибкости программ обучения: провинциаль ные и территориальные правительства теперь могут адаптировать их к специфическим потребностям местного рынка труда и обес печить более полную координацию этих программ. В случае с оценкой муниципального имущества передача части полномочий позволила осуществлять соответствующие услуги на уровне, более чувствительном к местным нуждам, избегая при этом фрагментар ного подхода, что очень важно с учетом факта существования со тен муниципалитетов. Одновременно благодаря созданию муни ципальной корпорации достигалась определенная экономия средств при проведении оценки имущества.

В Канаде также проводилась передача части полномочий от правительства к некоммерческим отраслевым корпорациям, дей ствующим на принципах самофинансирования. Например, прави тельство провинции Онтарио передало:

- посредничество в автомобильном бизнесе – в ведение Совета по вопросам технологической безопасности автотранспорта про винции Онтарио (Ontario Motor Vehicle Safety Industry Council);

- агентские услуги в сфере недвижимости – в ведение Совета по вопросам недвижимого имущества провинции Онтарио (Real Estate Council of Ontario);

- проверку техники безопасности электросистем – в ведение Со вета по вопросам безопасности электросистем (Electrical Safety Authority);

- программы обеспечения техники безопасности в топливной сфере, а также безопасности лифтов, игровых устройств, бой леров и приборов высокого давления – в ведение Совета по вопросам технических стандартов и технике безопасности (Technical Standards and Safety Authority).

В 1995 г. в Канаде была создана новая некоммерческая органи зация «НАВКАН» (NAVCAN), которой федеральное правительство передало ответственность за обеспечение авианавигационного обслуживания всех полетов в воздушном пространстве Канады58.

Эта передача полномочий некоммерческой организации была вы звана озабоченностью федерального правительства чрезмерно высокой стоимостью услуг, предоставляемых по каналам Мини стерства транспорта, недовольством авиакомпаний как низким качеством предоставляемых им услуг, так и тем, что их влияние на решения, принимаемые предприятием монополистом, ориенти рованным на получение максимальной прибыли, было крайне не велико. В совете директоров «НАВКАН», состоящем из 14 членов, 5 назначаются авиакомпаниями, 2 – профсоюзами служащих, еще 3 – федеральным правительством. Эти 10 директоров, в свою оче редь, назначают по своему выбору еще 4 членов. «НАВКАН» сам устанавливает расценки на услуги, что предполагает безубыточ ность всей инициативы.

Другой формой передачи полномочий со стороны федераль ного правительства Канады является создание неправительст венных «независимых фондов», которым государство единовре менно выплачивает крупные суммы денег на инвестирование и расходы в течение ряда лет по направлениям, относящимся к сфере деятельности правительства. Два самых значительных и широко известных фонда – это Канадский фонд инноваций (Ca nadian Foundation on Innovation), созданный для поддержки науч но исследовательской деятельности, и Канадский стипендиаль ный фонд нового тысячелетия (Canadian Millennium Scholarship Foundation), оказывающий финансовую поддержку учащимся в См. http://www.navcanada.ca/navcanada.asp.

системе продолженного среднего образования. Каждый из фон дов был учрежден отдельным законодательным актом.

Основной проблемой, связанной со всеми этими вариантами передачи полномочий, является проблема ответственности госу дарства. В случае с программами обучения на рынке труда гене ральный аудитор отметил существование «проблемы ответствен ности», подчеркнув, что подобные передачи полномочий и схемы сотрудничества подразумевают необходимость «совместной от ветственности за конечные результаты». Однако, по мнению гене рального аудитора, вся ответственность, в конечном счете, ложит ся на государство:

«Партнеры несут коллективную ответственность за успешность и жизнедеятельность всей схемы сотрудничества. Федеральное правительство продолжает нести ответственность перед парла ментом за использование федеральных средств и полномочий.

Оно должно организовать и поддерживать связи со своими парт нерами (будь то другие уровни правительственной власти или не правительственные организации), чтобы иметь возможность полу чать необходимую информацию, проводить эффективный монито ринг достигнутого, вносить необходимые коррективы и должным образом отчитываться о результатах»59.

Использование независимых фондов было сопряжено с наи большими проблемами в плане обеспечения должного уровня го сударственной ответственности при использовании государствен ных средств. В одной из недавно опубликованных статей Питер Окойн60 разъясняет, каким образом организационная структура этих фондов находится в противоречии с принципами ответствен ного правительства, а также с политикой самого правительства в вопросе о структурах альтернативного предоставления услуг. Ос новную причину этого коренного недостатка всей системы ответ ственности следует искать в ее организационной структуре, соз данной с целью сделать данные фонды действительно независи Desautels Denis. Accountability for Alternative Service Delivery Arrangements in the Federal Government: Some Consequences of Sharing the Business of Government.

№ 27. http://www.ipaciapc.ca/english/research/PAGE023.PDF.

Aucoin Peter. Independent Foundations, Public Money and Public Accountability:

Whither Ministerial Responsibility as Democratic Governance // The Journal of the Insti tute of Public Administration of Canada. Spring 2003. № 46, 1. Р. 1–26.

мыми от правительства. Независимость от правительства была необходима, чтобы заработали уникальные финансовые схемы, лежавшие в основе образования этих фондов.

Pages:     | 1 |   ...   | 14 | 15 || 17 | 18 |   ...   | 79 |



© 2011 www.dissers.ru - «Бесплатная электронная библиотека»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.