WWW.DISSERS.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

   Добро пожаловать!

Pages:     | 1 |   ...   | 11 | 12 || 14 | 15 |   ...   | 22 |

Наряду с использованием для предоставления услуги капиталоемких и высокоспециализированных активов, могут существовать и другие факторы, осложняющие вход на рынок потенциальных подрядчиков. Одним из таких факторов являются более высокие по сравнению с обычным уровнем риски подрядчика при исполнении контракта. Это происходит, например, когда при выполнении контракта могут возникнуть нештатные ситуации, предусмотреть которые заранее в контракте невозможно и которые потребуют от под рядчика значительных дополнительных издержек. В этом случае существует набор возможных решений, по-разному распределяющих риски между заказчиком и подрядчиком. Один из вариантов – возложение подобных рисков на подрядчиков в полном объеме, однако он явно не способствует снижению «барьеров входа» на рынок.

Другой вариант – допустить формирование у подрядчика определенного резервного фонда, из которого возможно финансирование дополнительных издержек при чрезвычайном графике работы. Однако в сложившейся нормативно-правовой среде реализация данного механизма существенно затруднена. Наиболее предпочтительным вариантом было бы страхование рисков, связанных с подобными контрактами. Однако соответствующая практика не получила в России должного развития.

4.2.5. Привлечение частного сектора на естественномонопольные рынки На естественно-монопольных рынках непосредственная конкуренция при предоставлении услуг невозможна. Поэтому здесь используются принципиально другие механизмы привлечения частного сектора, связанные с организацией государственно-частного партнерства. Государственно-частное партнерство формируется в том случае, когда частный оператор осуществляет деятельность на инфраструктурных объектах, принадлежащих региону (муниципалитету). Элементы государственно-частного партнерства были рекомендованы применительно к конкурентным рынкам с высокими «барьерами входа». На естественно-монопольных рынках данный инструмент может использоваться наиболее последовательно.

Формирование государственно-частного партнерства в данной сфере возможно на основе нескольких форм, предусматривающих различное распределение рисков между государственным/муниципальным и частным секторами. К этим формам относятся:

• договор на управление, при котором вознаграждение управляющего не связано со сбором платежей за предоставленные услуги и либо составляет фиксированную величину, либо определяется степенью достижения поставленных в договоре целей и показателей (а на практике обычно включает и ту, и другую составляющие);

• договор аренды, при котором частному оператору передаются как управленческие, так и коммерческие риски, т.е. ответственность за сбор платежей за оказываемые услуги, а иногда и ограниченные (в пределах арендной платы) инвестиционные обязательства;

• договор концессии, включая соглашения, предусматривающие строительство и эксплуатацию инфраструктурных объектов концессионером на период контракта и передачу их в собственность субъекта Федерации либо муниципального образования после окончания контракта;

• переход объектов в частную собственность, включая схему, предусматривающую строительство и эксплуатацию частной компанией инфраструктурных объектов, которые остаются у нее в собственности.

Для реализации на практике государственно-частного партнерства на региональном либо муниципальном уровне необходимо осуществить следующие шаги:

• вывести из хозяйственного ведения и передать в казну объекты инженерной инфраструктуры. Это в безусловном порядке относится к объектам водоснабжения и водоотведения, свалкам, тепловым сетям, кладбищам. Что касается теплоисточников, то здесь возможна большая гибкость – вплоть до приватизации данных объектов;

• осуществить государственную регистрацию объектов инженерной инфраструктуры. Поскольку договоры с операторами в данном секторе носят долгосрочный характер (до 30 лет), государственная регистрация имущества является необходимым условием заключения подобного договора;

• определиться с формой государственно-частного партнерства и соответственно с формой договора с оператором. Существующая на настоящий момент ограниченная практика функционирования подобного рода партнерств в России демонстрирует, что основные договоры, заключаемые в этой сфере, независимо от их формального статуса, по сути, близки к договорам аренды или концессии. Классический вариант договора на управление нетипичен, что закономерно в условиях достаточно высокого уровня собираемости платежей;

• привести механизмы тарифного регулирования в соответствие с потребностями устойчивого функционирования государственночастного партнерства. Для этого механизмы формирования тарифов должны быть прозрачны и предсказуемы. Предпочтение следует отдавать механизмам формирования тарифов, не предусматривающих регулярного жесткого контроля за сметой затрат оператора (подобные механизмы детально рассмотрены в отраслевой подпрограмме по ЖКХ).

Наиболее предпочтительным вариантом является отбор оператора на конкурсной основе. Однако на настоящий момент условия для этого в основном существуют только в крупных городах. Поэтому на первоначальном этапе возможно формирование компанииоператора на базе ликвидируемого государственного (муниципального) предприятия, с которой заключается договор на бесконкурсной основе. Подобная компания может быть создана как с участием, так и без участия субъекта Федерации (муниципалитета) в капитале.

Предлагаемый подход к преобразованию механизмов управления в инфраструктурных отраслях, основанный на выделении функции управления государственными либо муниципальными объектами инфраструктуры, принципиально отличается от другой возможной модели, предусматривающей приватизацию коммунальных предприятий в целом, включая имущественный комплекс. Последний подход обладает рядом существенных сравнительных недостатков, среди которых следующие:

• чрезмерно большие коммерческие риски распространяются на ключевые объекты жизнеобеспечения населения;

• отсутствует такой эффективный инструмент контроля за качеством и эффективностью управления инфраструктурой, как договор;

• в полной мере не может быть использован потенциал конкуренции в сфере управления данными объектами.

4.2.6. Особенности привлечения частного сектора на рынки с ограниченным масштабом предоставления услуг В результате незначительного объема и территориальной разбросанности рынки общественных услуг в малых городах и сельской местности гораздо менее привлекательны для частных подрядчиков, чем рынки средних и крупных городов. В связи с этим на подобных рынках снижение роли муниципального сектора целесообразно осуществлять более постепенно и осторожно, чем в средних и крупных городах. Особое внимание необходимо обратить на механизмы повышения эффективности управления муниципальными предприятиями, выбор для них адекватной организационно-правовой формы, возможности демонополизации и повышения прозрачности их деятельности.

Одной из наиболее острых проблем для предприятий, работающих в секторе общественных услуг на подобных рынках, является невозможность обеспечить достаточную эффективность деятельности за счет экономии на масштабе. В условиях муниципальной реформы эта проблема может еще более обостриться, поскольку ответственность за предоставление коммунальных услуг, где экономия на масштабе в ряде случаев достаточно существенна, передается на уровень поселений. Тем самым в данной сфере особенно актуальны механизмы межмуниципальной кооперации, позволяющие расширять рынок и делающие данные объекты более привлекательными для частного сектора.

4.2.7. Решение проблемы квазибюджетных расходов В некоторых сферах привлечение частного сектора и активизация конкуренции сдерживаются наличием так называемых квазибюджетных расходов, т.е. по сути своей бюджетных расходов, которые на практике несут государственные и муниципальные предприятия.

Такая ситуация характерна для предприятий общественного транспорта, лекарственного обеспечения и т.п. В ряде случаев квазибюджетные расходы несут и частные предприятия, что характерно, на пример, для сельского хозяйства. Возможны три различных подхода к решению данной проблемы, каждый из которых имеет определенные достоинства и недостатки.

Трансформация квазибюджетных расходов в явные бюджетные расходы. Данный подход обеспечивает наибольшую прозрачность подобных расходов. В то же время его реализация связана с определенными рисками. Рост бюджетных расходов без изменения объема и качества бюджетных услуг в условиях ограниченности бюджетных средств может негативно сказаться на финансировании других направлений расходов. Более того, заниженная оценка объема квазибюджетных расходов может привести и к снижению качества услуг. Целесообразно выделить приоритетные сферы, в которых отказ от квазибюджетных расходов производителей является наиболее актуальным. К подобным приоритетам можно отнести ситуации, когда:

• квазибюджетные расходы несут частные производители, что создает их существенную дискриминацию на рынке и приводит к их неконкурентоспособности;

• наличие не финансируемых напрямую квазибюджетных расходов сопровождается финансированием экономических агентов, их осуществляющих, из бюджета;

• рынок частных производителей, предоставляющих общественные услуги, сложился и функционирует достаточно устойчиво, и отказ от услуг государственных и муниципальных предприятий может привести к существенному повышению эффективности предоставления услуг.

Включение квазибюджетных расходов в цены и тарифы. В данном случае возникает угроза снижения доступности услуг. Поэтому этот механизм может использоваться в том случае, если в результате не происходит существенного снижения доступности соответствующих услуг для населения, в первую очередь для малообеспеченных и социально уязвимых групп, либо если для этих групп действуют компенсационные механизмы.

Объединение при закупке услуг в рамках единых лотов видов работ и услуг, характеризующихся квазибюджетными расходами, и высокодоходных видов. В данном случае снижается прозрачность расходов, однако удается избежать непосредственного существенного роста объема расходов и значительного снижения доступности услуг для населения.

4.2.8. Последовательность действий по активизации конкуренции и привлечению частного сектора Одномоментное проведение чрезмерно большого объема преобразований может привести к потере контроля за их ходом и соответственно к негативному воздействию на обеспечение населения общественными услугами. Нельзя допускать и перенасыщения рынка предложением государственного и муниципального имущества, поскольку это может вызвать существенное падение цен и недополучение доходов соответствующими бюджетами.

При прочих равных условиях на первоначальном этапе необходимо обеспечить те мероприятия по привлечению частного сектора и активизации конкуренции, которые:

• предусмотрены законодательством либо могут быть в полной мере реализованы в рамках существующего законодательства;

• наименее затратны и, напротив, могут принести дополнительные доходы в бюджет;

• связаны с наименьшими рисками в сфере обеспечения населения общественными услугами;

• способны дать наибольший результат с точки зрения повышения качества и эффективности предоставления общественных услуг.

В определенной мере эти требования могут противоречить друг другу, поскольку, например, привлечение частных операторов на управление общественной инфраструктурой в рамках государственно-частного партнерства во многих случаях может дать наибольший эффект, однако связано с существенными расходами и значительными рисками. Тем самым выработка конкретной последовательности и темпа осуществления изложенных выше мер во многом зависит от специфики конкретного региона и муниципального образования и является результатом политического решения. При этом на период одновременного существования на рынке государственных (муниципальных) и частных предприятий принципиально важным является выравнивание условий их деятельности, создание условий для честной конкуренции.

При прочих равных условиях процесс преобразований будет проходить более быстро на региональном уровне, а также в крупных и средних городах, чем в малых городах и сельских муниципальных образованиях.

Раздел 2. Отраслевые подпрограммы 1. Программа реструктуризации государственного и муниципального секторов и повышения эффективности бюджетных расходов в жилищно- коммунальном хозяйстве 1.1. Общие условия повышения эффективности бюджетных расходов в жилищно-коммунальном хозяйстве Изменение полномочий субъектов Федерации и органов местного самоуправления в сфере ЖКХ было связано как с законодательством по разграничению полномочий, так и с принятием нового Жилищного кодекса.

Законодательство по разграничению полномочий предусматривает сосредоточение основных полномочий в сфере ЖКХ на уровне муниципальных образований, что является традиционным для России и оправданным с точки зрения общих подходов к разграничению полномочий. В то же время передача подавляющего большинства вопросов местного значения в данном секторе на уровень поселений не столь очевидна. Поселения далеко не всегда обладают необходимым кадровым потенциалом; часто не могут организовать работу в тех масштабах, которые позволяют получать наибольшую экономию (т.н. экономию на масштабе); испытывают трудности при финансировании вложений капитального характера. В первую очередь это касается сектора коммунальных услуг – электро-, тепло-, газо-, водоснабжения и водоотведения. В данной сфере в ряде случаев целесообразно использовать механизм передачи полномочий от поселений районам на договорной основе.

Жилищный кодекс уточнил полномочия муниципальных образований в сфере управления многоквартирными домами, имеющими нескольких собственников. Выбор формы управления многоквартирным домом находится в компетенции собственников помещений.

Однако если в течение года способ управления многоквартирным домом не был выбран либо выбранное решение не было реализовано, орган местного самоуправления должен провести открытый конкурс по отбору управляющей организации, и собственники помещений обязаны заключить договор с выбранной организацией. Однако этот договор заключается не более чем на год, после чего орган местного самоуправления должен инициировать собрание собственников помещений для принятия решения о выборе способа управления многоквартирным домом.

Необходимость достаточно радикального перераспределения полномочий в сфере жилищно-коммунального хозяйства накладывается на незавершенность структурных реформ в данном секторе.

Основные недостатки сложившейся системы организации и финансирования услуг ЖКХ связаны с:

Pages:     | 1 |   ...   | 11 | 12 || 14 | 15 |   ...   | 22 |



© 2011 www.dissers.ru - «Бесплатная электронная библиотека»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.