WWW.DISSERS.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

   Добро пожаловать!

Pages:     | 1 |   ...   | 2 | 3 || 5 |

третий подход — «отраслевой» — ориентирован прежде всего на обеспечение социальной стабильности и контроля за текущей ситуацией, активизацию через прямое участие государства процессов модернизации отдельных секторов. Из этого, очевидно, следует необходимость сохранить (а в некоторых случаях усилить) прямое воздействие государства на развитие «чувствительных» для населения и развития всей экономики отраслей и секторов. «Опорой» данного подхода служат крупные и сверхкрупные государственные компании.

К базовым инструментам относятся: реализация крупных инвестиционных проектов и программ (по возможности, инновационного характера), создание подконтрольных государству (государственным компаниям) интегрированных структур и т. п.

Каждый подход имеет преимущества и в то же время сопряжен с определенными проблемами и рисками. Поэтому прогноз ожидаемых приватизационных доходов может существенно различаться в зависимости от уровня декларативности, выбранной доходной базы, а также статуса нормативно-правового документа и чаще всего носит условно оценочный характер (см. табл. 1).

Отдельной и крайне сложной проблемой в рамках «бюджетного» подхода является реалистичная оценка доступных источников финансирования амбициозных приватизационных планов. Если сразу абстрагироваться от любых вариантов, связанных с активностью крупнейших компаний и банков с участием государства (как покупателей, опосредованно имеющих приоритетный доступ к финансовым ресурсам государства), то речь может идти прежде всего о международных финансовых рынках. Но здесь конкуренция национальных прави18 «Вопросы экономики», № 9, государство и разгосударствление: риски и ограничения...

Т а б л и ц а прогноз доходов от приватизации в 2011—2014 гг.

(оценки, млрд руб.) 2011 2012 2013 Прогнозный план (программа) приватизации федерального имущества на 2011—2013 гг. (утв. Распоряжением 6 5 5 – Правительства РФ от 27 ноября 2010 г.)* Федеральный закон «О федеральном бюджете на 2011 год и плановый период 2012 и 2013 годов» – – – – от 13 декабря 2010 г. № 357-ФЗ (в ред. от 1 июня 2011 г. № 105-ФЗ) Основные направления бюджетной политики на 2011 г. и плановый период 2012 и 2013 гг.; на 298 276,1 309,4 300,2012 г. и плановый период 2013 и 2014 гг.

Сводная бюджетная роспись на 2011 г. по статье «средства от продажи акций и иных форм участия 297,954 – – – в капитале, находящихся в федеральной собственности»а не менее не менее не менее не менее Администрация Президента РФб 450 450 450 около Правительство РФв – – – Минэкономразвития РФг 1000 1000 1000 * «Прогноз доходов от продажи федерального имущества может быть скорректирован в случае принятия Правительством РФ отдельных решений о приватизации акций крупнейших компаний, имеющих высокую инвестиционную привлекательность. В этом случае доходы от продажи федерального имущества в 2011—2013 гг. могут составить (с учетом рыночной конъюнктуры) около 1 трлн рублей» (Прайм-ТАСС. 2010. 6 дек.) Несмотря на внесение пяти дополнений в декабре 2010 — июле 2011 г. прогноз не менялся.

а источники: Казначейство России (www.roskazna.ru); б Московские новости. 2011.

11 июля; в Российская газета. 2011. 17 июня. www.rg.ru/ 2011/06/17/privatizacia-site.html;

г Ведомости. 2011. 25 июля.

тельств, желающих реализовать те или иные проекты приватизации, в 2010—2011 гг. вновь стала исключительно высокой. При этом, по весьма жесткой оценке А. Л. Ведева, «когда мы говорим о перспективах приватизации, скажем, госкорпораций, госбанков, госсобственности, мы должны четко понимать, что внутренних ресурсов для приватизации у нас нет». Как показывает анализ структуры институциональных финансовых потоков российской экономики на 1 января 2011 г., предприятия на протяжении последних 10 лет являются нетто-задолжниками (нетто-задолженность корпораций составляет 15% валовых активов банковской системы, или примерно 10% ВВП)23.

Отсюда следует вывод о зависимости успешной реализации «новой приватизационной политики» от целого комплекса решений, лежащих в области системного развития институциональной среды, инвестиционного климата и финансовой системы России. В первую очередь речь идет об ограничениях для иностранных юридических лиц в стратегических секторах, гарантиях прав собственности и правоприменении в целом, стимулировании внутренних долгосрочных источников инвестирования, в том числе посредством модернизации накопительной пенсионной системы, институтов коллективного инвестирования и биржевых технологий.

Стенограмма заседания экспертной группы «Управление государственной собственностью и приватизация» 6 июля 2011 г. http:/ /2020strategy.ru/g15/news/32746132.html.

«Вопросы экономики», № 9, 2011 А. Радыгин, Ю. Симачев, Р. Энтов Вместе с тем «бюджетный» подход не ориентирован на привлечение средств в развитие приватизируемых компаний и не требует обязательной передачи контроля над ними от государства к частным собственникам. Все это можно признать сильными сторонами «структурного» подхода, который, впрочем, характеризуется риском последующего вмешательства государства в деятельность приватизированных компаний, не гарантирует эффективного использования привлекаемых ими средств, а также ориентирован прежде всего на развитие наиболее «заметных» хозяйствующих субъектов. «Отраслевой» подход может использоваться для жесткой, относительно быстрой перестройки отдельных секторов, при формировании «национальных чемпионов». Однако наряду с этим он может привести к неконтролируемому разрастанию госсектора, ухудшению условий конкуренции и ограничению возможностей частной инициативы (см. табл. 2).

Т а б л и ц а основные преимущества и риски различных подходов к формированию государственной политики в рамках «новой приватизации» Подход Преимущества Проблемы и риски — снижение (либо полное отсутст- — непринципиальность величины привавие) барьеров для покупателей; тизируемых пакетов акций, возможность — целесообразность предпродаж- сохранения государственного контроля ной подготовки; в крупных компаниях;

«Бюджетный» — ориентация на приватизацию — ориентация на продажу «беспробкрупнейших компаний; лемных» ликвидных активов;

— общее сокращение числа ГУП — ориентация на относительно близкую и ОАО с государственным участием перспективу — усиление инвестиционной на- — неясность взаимных обязательств на правленности использования перспективу;

средств от приватизации; проблемы выбора эффективных страте— ориентация на привлечение гических инвесторов;

«Структурный» стратегических инвесторов; — ориентация на развитие, главным обра— реальное сокращение доли гос- зом, крупных и сверхкрупных компаний;

сектора в экономике — проблемы эффективного использования привлеченных компаниями внебюджетных средств — развитие и опережающая модер- — слабая мотивация к развитию сектонизация крупнейших компаний рального регулирования;

госсектора; — сохранение (увеличение) прямого — повышение привлекательности участия государства в экономике;

«Отраслевой» крупных госкомпаний для потен- — риск неконтролируемого «разрастания» циальных инвесторов; компаний с государственным участием — обеспечение социальной ста- и ухудшения условий для конкуренции;

бильности — риски «непрозрачных обменов», «административного торга» Конкуренция за влияние межу выделенными «группами интересов» приводит к ряду последствий.

Первое — определенная периодичность в усилении (или ослаблении) влияния «групп интересов» на принимаемые решения в сфере приватизации. Приоритет того или иного подхода зависит от обеспечения сбалансированности бюджета, возникновения существенных проблем на отдельных «социально чувствительных» рынках. Так, именно в период обсуждения параметров проекта бюджета (май—июнь) отчетливо проявляется линия на повышение роли приватизации в формировании дополнительных доходов бюджета, а когда возникают недостатки в ре20 «Вопросы экономики», № 9, государство и разгосударствление: риски и ограничения...

гулировании определенных рынков, усиливается аргументация о необходимости сохранения прямого участия государства в соответствующих крупных компаниях для компенсации провалов рынка.

второе последствие — компромисс принятых решений, неполнота и противоречивость реализуемых мер. Приведем лишь несколько недавних (2010—2011 гг.) примеров:

— позитивное решение о расширении представительства независимых директоров в компаниях с государственным участием не дополнено мерами по повышению роли и ответственности советов директоров, изменению порядка назначения в них высших менеджеров;

— возможность привлечения инвестиций в развитие предприятия в ходе приватизации (точнее, разгосударствления) существует для узкого круга сверхкрупных компаний на основе индивидуальных решений, для других соответствующие инструменты (способы приватизации) не развиты;

— отказ от использования в качестве организационно-правовой формы государственных корпораций сопровождается постановкой задачи по проработке новой формы «юридического лица публичного права»24;

— при общей ориентации на сокращение использования института унитарных предприятий не предпринимаются усилия по определению инструментов прозрачного финансирования решения публичных задач (функций) через компании, в том числе частного сектора.

третье последствие — преимущественно скрытый характер лоббирования интересов в рамках приватизации, расширенные возможности принятия индивидуальных решений при нечеткости нормативных рамок, неразвитость официальной аргументации принятых решений. Мы полагаем, что некоторая «размытость» условий приватизации, особенно крупных компаний, — это в известной мере оправданные издержки, обусловленные стремлением изменить в разумные сроки ситуацию при наличии высоких административных барьеров в согласовании между «группами интересов» четких норм и правил приватизации. Но это же усиливает «соперничество» различных подходов к приватизации и ведет к снижению предсказуемости ее условий на уровне каждой отдельной крупной компании с государственным участием.

Применительно к перспективам приватизации, обеспечению эффективности социально-экономического развития с учетом значимости ряда принятых политических решений (обеспечение структурного эффекта, ограничение прямого представительства отраслевых министерств в управлении компаниями, определение возможности отказа государства от контрольных пакетов акций в ряде крупнейших компаний) следует обозначить некоторые существенные риски.

Первый из них — расширение государственного (квазигосударст­ венного) сектора на фоне приватизационных процессов. По нашему мнению, масштабы разгосударствления, с одной стороны, и процесса консолидации активов в отдельных крупных компаниях (банках) См.: План-график мероприятий по преобразованию и ликвидации государственных корпораций и государственной компании «Автодор», утвержденный Председателем Правительства РФ 29 декабря 2010 г. № 6793п-П13.

«Вопросы экономики», № 9, 2011 А. Радыгин, Ю. Симачев, Р. Энтов с государственным участием, их «разрастания» в конкурентные сферы деятельности — с другой, могут оказаться сопоставимыми. Этот риск представляется наиболее актуальным в ближайшей перспективе.

второй риск наиболее значим в среднесрочной и долгосрочной перспективе: при недостаточности усилий по развитию отраслевого регулирования приватизация крупных компаний в последующем приведет к усилению неформального воздействия на них со стороны государства.

Это объясняется тем, что при неразвитости регулирования в отдельных секторах, ранее «компенсировавшегося» прямым участием государства в управлении отдельными крупными компаниями, с выходом государства из такого управления ему потребуются иные инструменты для решения общественно значимых задач. Главная проблема здесь — еще большая непрозрачность публичных интересов в отношении таких компаний, появление предпосылок для подмены общественных интересов узкоспециальными (как ведомственными, так и частными) по сравнению с вариантом прямого участия государства в капитале. Кроме того, запаздывающий характер «внешних» мер по улучшению инвестиционного климата может ограничить позитивный структурный эффект от приватизации.

третий риск — нечеткость условий и критериев приватизации крупных компаний с привлечением в их развитие инвестиций, возможные расхождения в представлениях государства и собственников таких компаний о взаимных обязательствах. Это ведет к усилению давления сторон друг на друга в различных формах, расширению возможностей политиков апеллировать к той части общества, которая традиционно отмечает «несправедливость» и «дешевизну» приватизации.

четвертый риск связан с тем, что качество имеющихся в распоряжении государства инструментов управления государственной собственностью (имеются в виду унитарные предприятия и акционерные участия) достигло, по всей видимости, объективного предела.

Риск консервации сложившейся модели управления остается весьма высоким, что может привести к паллиативности и снижению эффективности любых мер по дальнейшему разгосударствлению.

«новое измерение» разгосударствления В ближайшие годы политика в сфере управления государственной собственностью и приватизации должна перейти в «новое измерение».

При этом следует учитывать несколько значимых подходов.

«градуалистский». Сохраняющиеся масштабы и «качество» большинства объектов госсектора не позволяют реализовать аналог ускоренной «массовой» приватизации. Разгосударствление необходимо проводить на основе принципа «управляемой равномерности» приватизации, что требует целого комплекса подготовительных мер и разделения на этапы. Излишний радикализм подходов уравнивает ожидаемые выгоды и потери.

«мультисекторный». Множественность типов объектов госсектора предполагает наличие дифференцированных моделей (планирования) приватизации и управления.

22 «Вопросы экономики», № 9, государство и разгосударствление: риски и ограничения...

«модель стратегического ядра». Не существует очевидных аргументов против (временного) сохранения в госсобственности ряда крупнейших компаний, но правомерны аргументы в пользу постепенного снижения порогов контроля, создания равных условий конкуренции, транспарентности и модификации (качества) корпоративного управления.

«Структурный». Маловероятно достижение экономического эффекта приватизации (эффективного собственника) без модернизации сектора, которая не реальна при доминировании государства (без увеличения сегмента частной собственности), равно как бесполезно расширение частного сектора без изменения качества институциональной среды.

Pages:     | 1 |   ...   | 2 | 3 || 5 |



© 2011 www.dissers.ru - «Бесплатная электронная библиотека»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.