WWW.DISSERS.RU

БЕСПЛАТНАЯ ЭЛЕКТРОННАЯ БИБЛИОТЕКА

   Добро пожаловать!

Pages:     | 1 |   ...   | 2 | 3 || 5 | 6 |   ...   | 15 |

Фрайнкман и Иоссифов (2001) представили косвенное свидетельство того, что сугубо политические, а не экономические мотивы, действительно, играют важную роль в российских межбюджетных отношениях. Так, различие в распределительно-трансфертной политике по отношению к национальным республикам и к прочим субъектам федерации (измеренное долей федеральных трансфертов в доходах региональных бюджетов) является статистически значимым.24 Межбюджетные отношения используются как инструмент "умасливания" регионов, угрожающих национальным сепаратизмом. Мы также проверим особое положение республик на эмпирических данных.

Таким образом, изначальные различия в экономическом и политическом положении регионов подрывают стройность системы бюджетного федерализма.

3. Политика фиксированных трансфертов.

3.1. Задача субнационального бюджета. Убедившись, что рассмотренный принцип деления консолидированного бюджета имеет множество недостатков, обратимся к альтернативному подходу, на основании которого последние два десятилетия строится бюджетный федерализм в Китае25: все собранные на территории бюджетные доходы зачисляются в территориальный бюджет, однако затем регион должен выплатить федеральному бюджету заранее определенный трансферт или получить дотацию. Размер трансферта для каждого региона определен на длительную перспективу и не может быть изменен по желанию одной из сторон (в размер трансферта может быть заложен определенный темп изменения).

Безусловно, невозможность изменения "правил игры" условна, у центра всегда есть возможность изменить законодательство. Однако практика Китая показала, что распределения бюджетных доходов ex ante и ex post при такой системе отличались не более, чем на 4%-8%26.

Вместо дополнительных трансфертов эта система предусматривает заимствования средств (на возвратной основе) центром у регионов и наоборот.

Для целей анализа мы разделим регионы на "доноров" и "акцепторов" несколько нестандартным образом, так, как предложили Швецов и Лексин (2000)27. Будем считать регион "акцептором", если собираемые на его территории консолидированные бюджетные доходы не достаточны для осуществления минимально необходимых бюджетных расходов региона.

Остальные регионы будем считать "донорами" и сначала рассмотрим, что дает политика [80], С.25-28, C. 42. Рассмотрен уровень значимости 95%. Среднее по республикам составило 0,43 (k вариации 0,52), а по прочим регионам 0,35 (k вариации 0,47).

[87], C. 13-15.

фиксированных трансфертов применительно к ним. В заключительной главе мы выясним, какие именно регионы России подпадают под такое определение.

Пусть трансферт определен в размере А. Тогда субнациональный бюджет решает задачу:

kN max (3.1.1) E, N 1 - µp(E) N + E Y(E) - A; N 0, E 0.

Или ее линейный вариант с целевой функцией:

kN + cE max (3.1.2) E, N 1 Свойство 3.1.1. Если А > Y((Y')-1( )) - (Y')-1( ) E* = N* = 0.

Свойство 3.1.2. Если Y'(0) < и A > Y(0) E* = N* = 0.

1 1 Свойство 3.1.3. Если А = Y((Y')-1( )) - (Y')-1( ) или A = Y(0) при Y'(0) <, то в нелинейной задаче (3.1.1) E* = N* = 0; в линейной задаче (3.1.2) при с > 0: N* = 0, E* > 0.

С одной стороны, повышение А является стимулом более эффективного расходования средств субнациональным бюджетом, так как если региональным властям не удастся за счет увеличения эффективных расходов обеспечить выполнение неравенства Y(E) A + Е, то они потеряют самостоятельность распоряжения бюджетом и значение их полезности станет равным нулю.

С другой стороны, как следует из свойств 3.1.1 и 3.1.2, назначение чрезмерно высоких обязательств по отчислению средств в центр приведет к полной потерe мотивации региональными властями ввиду абсолютной невозможности выполнить предписание центра.

Причем, если ВРП слабо зависит от эффективных бюджетных расходов, размер отчислений в центр не должен превышать размер собираемых "без усилий" (при Е = 0) бюджетных доходов региона! Следовательно, политика фиксированных трансфертов является привлекательной лишь в отношении регионов с достаточно эластичной зависимостью ВРП от эффективных [87], C. 29.

бюджетных расходов.

Свойство 3.1.3 показывает, что, установив предельно высокое значение трансферта, федеральный центр может искоренить коррупцию на местах (при высокой политической ответственности субнациональных властей), а может, наоборот, вызвать кризис региональной экономики. Поэтому для центральных властей предпочтительнее не испытывать судьбу и устанавливать размер обязательных отчислений немного ниже предельного уровня.

Взглянув на свойства 3.1.1.и 3.1.2, можно подумать, что размер собираемых центром трансфертов можно увеличить, подняв налоговое бремя. Однако нельзя забывать, что на самом деле ВРП зависит от налогового бремени, и для проверки корректности такого вывода следует включить в рассмотрение кривую Лаффера. К этому вопросу мы вернемся в пятой главе.

3.2. Механизм передачи трансферта. Аналогичную задачу можно рассмотреть для региона-"акцептора". Пусть D -- размер дотации, выделяемой из федерального бюджета данному региону. Тогда региональные власти решают задачу:

kN max (3.2.1) E, N 1 - µp(E) N + E Y(E) + D N 0, E 0.

Или ее линейный вариант с целевой функцией:

kN + cE max (3.2.2) E, N Задача (3.2.1) сводится к задаче (3.1.1), если обозначить -D через А. Поэтому свойства задач аналогичны и в приложении доказываются для какого-либо одного случая.

Утверждение 3.2.1. Если региональные власти не знают заранее объем перечисляемого в центр трансферта, то при перечислении средств в центр секвестру на всю сумму трансферта подвергнутся только (или почти только) эффективные расходы. Если власти региона-акцептора не знают заранее размер выделяемой им дотации, то вся (или почти вся) дотация будет потрачена неэффективно.

[29], С. 82.

Оказывается, все трансферты должны прописываться ex ante. Определение трансфертов ex post не целесообразно ни с какой точки зрения. Надежда на то, что хотя бы часть трансферта будет использована эффективно (или трансферт будет выплачен частично за счет неэффективных расходов), появляется только в том случае, если политическая ответственность за бюджетное управление в регионе очень высока, равно как и значимость долгосрочной перспективы при принятии решений.

Вывод, полученный на основе модели, согласуется с эмпирическими данными.

Фрайнкман и Хани (1997) с помощью регрессионного анализа показали, что в России предельная доля собственных бюджетных доходов, идущих на инвестиции, в трое превышает долю трансфертов, направляемых на инвестиции. Коэффициенты регрессии (0,15 и 0,соответственно) значимы, и R2ad высок ([0.6; 0.8]). Подобные результаты получены как по общей выборке, так и для каждого года в отдельности28.

Анализируя результаты, Фрайнкман делает вывод о том, что необходимо регламентировать расходование субъектами федерации бюджетных средств29. Однако Литвак (2001) с помощью математической модели показал, что регламентирование местных расходов является заведомо неэффективным и оказывает дестимулирующее воздействие на региональную экономику30. О негативном влиянии федеральных мандатов говорится и в "Стратегии…"31.

Политика фиксированных трансфертов предполагает абсолютно иное решение -- приравнять трансферты-дотации к собственным доходам. Как показано в приложении, при расщеплении задачи о бюджетных расходах на задачу о расходовании собственных доходов и задачу о расходовании трансфертов сумма решений не равна решению суммарной задачи, эффективные расходы становятся меньше, а неэффективные -- больше. Объединяя эти задачи, политика фиксированных трансфертов увеличивает экономическую эффективность.

3.3. Задача федерального бюджета применительно к регионам-акцепторам.

[81], C. 33-34.

[81], С. 37-38.

[92], C. 6.

Основные свойства задач (3.1.1) и (3.1.2), включая условия существования решения, аналогичны свойствам задачи расходования регионального бюджета при делении консолидированных доходов с параметром. Остановимся лишь на специфических свойствах задач (3.1.1) и (3.1.2).

E * E * N * N * Свойство 3.3.1. 0; 0; 1; -D A D A С ростом дотаций эффективные расходы растут, неэффективные, в зависимости от параметров задачи, могут как расти, так и убывать, с ростом отчислений в центр эффективные расходы убывают, неэффективные, если и убывают, то не быстрее, чем увеличиваются обязательные отчисления. Равенство частных производных нулю может иметь место лишь в линейной задаче при очень больших дотациях или небольших отчислениях в центр.

Если выполнены три условия: близкий к единице дисконтирующий множитель µ, высокая политическая ответственность и близкий к линейному рост ВРП в ответ на увеличение эффективных бюджетных расходов,-- то возможно падение неэффективных расходов при росте дотаций или сокращении изъятий. В этом случае дополнительные дотации могут рассматриваться федеральным центром как "инвестиции" в региональный бюджет, которые приносят отдачу. Тогда интересно решать задачу максимизации консолидированных эффективных бюджетных расходов:

E(D) - D max (3.3.1) Однако в реальной ситуации, скорее всего, эффективные расходы в регионе будут расти E * медленнее, чем выделяемые трансферты ( < 1). В этой ситуации федеральное D правительство будет максимизировать федеральный (и одновременно консолидированный) бюджет, решая задачу минимизации дотаций. Решение очевидно (не дотировать), однако такой критерий центрального правительства не применим на практике.

Поэтому федеральное правительство должно решать задачу:

D min, E, (3.3.2) [54], раздел 2.3.4.1.

где -- минимальная бюджетная обеспеченность (произведение числа жителей региона на размер минимально необходимых бюджетных расходов на душу населения)32. Поскольку Е монотонно возрастает по D, то решением будет D* = E-1(). Еще раз напомним, что важно, чтобы размер дотации устанавливался ex ante, по крайней мере, на среднесрочную перспективу и не пересматривался, если субнациональным властям удалось повысить ВРП и собственные бюджетные доходы.

Утверждение 3.3.2. Если бы центр мог полностью контролировать расходование трансфертов, то оптимальный для него трансферт D** < D*, где D* -- решение задачи (3.3.2).

Из утверждения следует, что центральному правительству был бы выгоден полный контроль за расходованием трансфертов. Однако контроль оказывается нецелесообразным и даже невозможным по трем соображениям. Во-первых, расходы, осуществляемые региональным бюджетом, могут быть экономически эффективнее, чем расходы, определяемые из центра, так как региональные власти лучше могут оценить потребности региональной экономики. Особенно ярко это проявляется в такой огромной стране, как Россия. Во-вторых, контроль часто бывает технически не осуществим. В-третьих, если он и осуществим, то издержки контроля высоки. Часть трансфертной суммы пойдет на организацию контроля и должна будет решаться задача:

D + K(D) min, где К(D) -- затраты на контроль за исполнением трансферта объемом D. В российских условиях высоки будут как прямые затраты, так и косвенные (дополнительное нецелевое использование средств регионального бюджета на "обход" контроля и организацию лазеек). Поэтому при достаточно широких условиях отсутствие контроля окажется выгоднее, чем его организация.

Однако, как показано в приложении, возможны ситуации, когда контроль неизбежен. Они возникают из-за того, что в силу политической безответственности, низкого дисконтирующего множителя и низкой эластичности ВРП по бюджетным расходам местные власти практически Определение минимальной бюджетной обеспеченности дано в ст.6 бюджетного кодекса: [10].

не имеют стимулов повышать эффективные бюджетные расходы в ответ на рост федеральных дотаций, несмотря на то, что необходимый для минимальной бюджетной обеспеченности уровень эффективных расходов так и не достигнут. Помимо прямого контроля, в таких крайних случаях экономически действенным был бы переход от выборной местной власти к системе ее отчетности перед центром ("китайский вариант"), так как он устраняет одну из главных причин сложившейся тупиковой ситуации -- политическую безответственность.

3.4. Задача федерального бюджета применительно к регионам-"донорам". В данном случае федеральные власти будут выбирать величину трансферта А так, чтобы максимизировать размер федерального бюджета:

min{A; Y(E)} max (3.4.1) Действительно, в случае, если все собранные на территории налоги не превышают норматива А, в федеральный бюджет поступит не заложенный норматив, а фактически собранный объем доходов.

Рассмотрим сначала случай, когда центр выступает как лидер, предвидя реакцию регионов Е(А). Если min{A; Y(E)} = Y(E), то центр всегда заинтересован в понижении А, так как, по свойству 3.3.1, субнациональное правительство в ответ повысит эффективные расходы бюджета и ВРП, а вместе с ним возрастут и доходы федерального бюджета. Поэтому в точке оптимума min{A; Y(E)} = А.

Максимально большое значение А* определяется свойствами 3.2.1 и 3.2.2. Это значение будет равновесием по Штакельбергу в данной игре. Однако равновесие не обладает свойством замкнутости: при любом А < A* соответствующее значение Е* > 0. Однако при А = А* субнациональное правительство может потерять экономическую мотивацию, и тогда Е* = 0.

Это означает, что оптимальной стратегией для федерального бюджета будет норматив А А* - 0. При этом центр должен обладать точной информацией о зависимости Е(А), чтобы как можно ближе приблизится к пограничному значению А*, но не перешагнуть его.

Как и в случае, рассмотренном в предыдущей главе, равновесие по Нэшу в данной игре не доступно. Если центр считает, что регион не отклонится от выбранной стратегии Е = Е*, то он, очевидно, выберет А = Y(E*), то есть бюджетная система станет унитарной.

Так же, как дотация региону-"акцептору" могла быть ограничена снизу соображениями минимальной бюджетной обеспеченности, этими же соображениями может быть ограничен сверху норматив отчислений от региона-"донора".

Если сравнивать два рассмотренных метода регулирования межбюджетных отношений -- с помощью -параметра и с помощью трансфертов,-- то сложно однозначно определить, какой из них обеспечивает бльшую равновесность в системе. И в том, и в другом случае равновесия по Нэшу нет и у центра всегда есть соблазн произвольно менять "правила игры". Более того, незамкнутость является серьезным недостатком равновесия по Штакельбергу в задаче с А-параметром.

Pages:     | 1 |   ...   | 2 | 3 || 5 | 6 |   ...   | 15 |



© 2011 www.dissers.ru - «Бесплатная электронная библиотека»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.